财政部：打消地方债中央买单“幻觉”和政府兜底“幻觉”

　　来源：第一财经网

　　作者：陈益刊

　　2018年地方政府债务(下称地方债)强化监管问责脉络清晰。

　　就在近日江苏、贵州两省20个市县违法违规举债担保问责情况公布后，12月23日，审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》(下称《报告》)，在介绍近些年地方债管理举措和地方违法违规举债成因分析后，阐明下一步地方债管理思路。

　　其中为了化解存量隐性债务，财政部提出，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

　　遏制隐性债务

　　在下一步地方债管理工作中，坚决遏制隐性债务增量被放到第一位。

　　虽然目前我国地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP(政府和社会资本合作)、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。

　　比如，去年6月审计署公布的地方政府债务重点专项审计发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南4个省份通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度地存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

　　针对上述审计署发现的问题，各地也在积极整改。12月23日披露的国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告称，对违规举债问题，相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元;对其余283.69亿元违规举债余额，相关地区与债权人进行协商，制定了整改方案。

　　对于遏制隐性债务增量，财政部从地方政府、金融机构和中央企业三个层面下手。

　　财政部称，将进一步完善地方建设项目和资金管理。加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

　　另外，管控好新增项目融资的金融“闸门”。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

　　此外，强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

　　打破两大“幻觉”

　　在遏制隐性债务增长之后，如何积极稳妥化解存量隐性债务成为关键。

　　财政部分析发现，地方政府违法违规举债担保的原因，除了有些地方党政领导干部过度举债谋“政绩”，急于超前发展不考虑还钱外，对违法违规融资问责不到位也是重要原因。

　　近日财政部下属中国财政科学研究院一份调研报告也指出，在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债"。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。

　　财政部分析称，一些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。

　　对于市场上地方债上级政府兜底和政府背景融资项目政府兜底的普遍认识，上述《报告》称，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

　　其实，早在2014年国务院印发的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》中就明确，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

　　而2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》中，更是重申了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。对于债务风险高的地区实施财政重整计划。

　　对于化解隐性存量债务，财政部强调建立市场化、法治化的债务***处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止***风险扩散蔓延。坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。

　　另外，下一步地方债治理工作中，财政部还提出了稳步推进融资平台公司市场化转型，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。

　　第一财经记者统计发现，在目前已公开披露的9起地方违法违规举债担保案例中，6起案例中地方政府融资平台公司(包括地方城投公司)扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款对象。

　　银监会数据显示，截至2017年9月30日，银监会融资平台名单共有11734家，其中9236家仍按平台管理，另外2498家已经退出平台。

　　财政部还表示，下一步健全监督问责机制，研究出台终身问责、倒查责任制度办法。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。

　　目前，重庆市、山东省、河南省、湖北省、江苏省、贵州省和银监会已对相关责任人给予撤职、行政降级、罚款等处分。

　　刚闭幕的中央经济工作会议强调2018年切实加强地方政府债务管理。多位接受第一财经记者采访的专家认为，为防范风险，2018年地方政府债务监管问责将持续保持高压态势。

　　一文读懂城投债的“悲”与“喜”——财政部地方政府债务审计报告点评

　　来源：固收彬法

摘要

如何理解“遏制隐性债务增量”？从长期来看，约束地方政府的投资行为实际上有利于减少城投平台潜在的投融资压力（虽然从规范角度，这种融资压力本不应该存在）。

如何理解“化解存量隐性债务”？打破“幻觉”不是让地方政府摆脱责任（隐性债务本就因地方政府而起），而是地方政府承担起本应承担的责任（既有履约的责任，也有防范风险的责任）。

如何理解“融资平台公司市场化转型”？融资平台市场化转型并不意味着平台不能再参与政府类项目，而是要求地方政府和融资平台按照绩效考核等市场化方式来履行各自的权利和义务。

金融机构对城投平台态度的变化，部分城投平台的融资压力或许会影响到市场对城投的整体看法，叠加地方政府债务置换结束时点的临近，城投债估值面临扰动，我们建议择机配置，优选公益性项目对应债务（政策属性）、地方政府增信类债务（比如政策性担保公司担保债券）。

　　12月23日，审计署发布《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，其中关于重点问题的整改情况报告中，财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量情况的报告》（下文简称“财政部报告”、“本报告”）。

　　财政部报告全面梳理、回顾了2014年43号文之后的地方政府债务管理的整体框架、面临的问题、未来将要采取的措施，可谓是深度学习地方政府债务的最佳范本，尤其是对于投资城投债的市场投资者，从本报告中可以全面感受未来地方政府债务风险管理、城投平台转型发展的“危”与“机”、城投债投资面临的“悲”与“喜”。

　　财政部报告讲了什么？

　　财政部报告主旨比较明确，“制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量”，落脚点是“地方政府隐性债务风险”，一共分为四个部分：

　　第一部分讲“地方政府隐性债务风险”是三大攻坚战之一“防范化解重大风险”的重要组成部分，7月份全国金融工作会议、政治局会议、国务院常务会议对防范化解“地方政府隐性债务风险”做了明确部署。这一部分属于对“地方政府隐性债务风险”工作的定位，强调其重要性。

　　第二部分讲当前地方政府举债融资的整体框架（包含了目前地方债务管理的大部分政策文件），框架始于2014年43号文，地方债限额管理、预算管理、新增债务、置换债务、专项债务的一系列政策规定，以及对地方政府债务的风险安排：从“风险预警”、“应急处置”、“日常监督”到现实中的“问责处理”。这一部分重点在于梳理当前地方政府债务管理的完整框架，标志着历经3年时间的地方政府债务制度框架建设已经完成，也就是说谈了3年的“开前门、堵后门”工作的制度基础已经完备，接下来就是要在这个制度框架下“发现问题、解决问题”，包括“问责处理”。目前，财政部官网地方债管理专题中，已经包含了“查处问责”栏目，从今年3月份以来，重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏都已经陆续处理了部分市县地区违法违规举债担保问题。

　　第三部分讲地方政府违法违规举债的原因分析，主要包括4个方面：一是政府不正确的“政绩观”，也就是只考虑举债搞建设，不考虑还钱，也就是地方政府忽视项目建设的必要性；二是项目实施责任不落实，也就是说即使建设项目具有必要性，但项目建设缺乏可行性，忽略了地方政府的财力支撑（未来地方政府项目投资与地方财力匹配是一个重要的考量因素，财力不足就放缓建设）；三是金融机构推波助澜，这里特意指出金融机构的“不作为”、违规提供融资也是积累隐性债务风险的原因之一，而针对这一成因的解决方案以及金融机构的应对态度，将是影响城投平台再融资以及城投债资质的关键因素；四是问责不到位，实际上是在谈部分地方政府对违规举债责任人的问责不到位，存在“包庇”嫌疑，同时也包括金融机构问责。这一部分的成因分析，对于城投债投资人而言最为关心或者最出乎意料之处在于，金融机构未来对于城投平台融资的态度存在较大的不确定性，而这也将影响城投债“信仰”；不过我们也需要从一个更高的层次来理解“积极稳妥化解存量隐性债务”的含义，我们将在后文进行更加深入的剖析。

　　第四部分讲了未来开展“制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量”工作的6个方向：一是遏制隐性债务增量，对地方政府加大财政约束，对金融机构要求提高融资门槛；二是化解存量隐性债务，既要打消中央为地方“买单”的“幻觉”，也要打破政府为金融机构兜底的“幻觉”，但这并不意味着地方政府融资平台相关债务将直面***风险，“防范存量债务资金链断裂风险”也是重要目的之一；三是开前门，总结了地方政府规范举债融资的三种途径：发行地方债，与社会资本合作（PPP、政府投资基金），出资成立担保公司为项目市场化融资提供担保（第三点途径可以说是意外之“喜”，理解反映的监管态度十分关键）；四是推动融资平台转型，既要切断平台与地方政府信用挂钩，同时仍然支持转型平台继续承接政府公益性项目（如何理解貌似矛盾的两点，是理解未来城投平台定位的关键）；五是健全问责机制，六是健全长效管理机制，侧重于长期制度建设。

　　财政部报告的重要性不言而喻，对于债券投资人而言，我们更需要理解其中哪些因素将影响到城投债的信用资质，尤其是一些市场可能忽略掉的监管思路或者逻辑，或许就是城投债未来的投资节点。

　　从前瞻的角度，我们下文主要以“下一步工作考虑”为切入点，深入剖析未来城投债面临的“悲”与“喜”。

　　如何理解“遏制隐性债务增量”？

　　遏制隐性债务增量，目的是“不让风险继续积累”。

　　从地方政府的角度，一个很重要的手段在于“加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设”。遏制了不具备“可行性”的项目建设，自然就降低了地方政府负债的可能性，对于城投平台而言，减少了未来可能为新项目融资的压力，从这个角度来理解，其实是降低了平台的新增融资需求，这是一个“可喜”的地方。

　　从金融机构的角度，要求比较严格，“对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资”。

　　这一条实际上涉及到了50号文和87号文之后市场最为担心的一个问题，也就是缺少了地方政府的“担保函”或“安慰函”，金融机构如何看待城投平台信用资质。在“商业化原则”下，银行或者信托是否可以像债券市场投资者一样接受“无担保”的城投平台。

　　从这一点来看，金融机构的态度与选择将是短期内影响城投债估值的关键因素（短期影响偏负面）。实际上，债券市场对于“无担保”的城投平台的看法已经趋于悲观，但是市场的“自然选择”为未来的城投平台提供了一个可预期的融资模式，2016年以来，越来越多的城投平台在发债时选择融资担保公司作为担保人（主要集中在主体评级AA和AA-的主体，一是满足发债最低要求，二是降低融资成本），而这种市场的自然选择，实际上也是监管鼓励的方向之一（针对融资担保公司现状，可以参考我们前期报告《如何看待融资担保债券？》）。

　　此外，对于控制债务增量，还特别强调“强化中央企业债务融资管控”，这实际上是针对央企在参与PPP项目时，出于控制自身风险或者自身的优势地位，可能会要求地方政府承诺回购社会资本方的投资本金、承诺最低收益等，这会实际上增加地方政府的隐性债务。针对这一问题，一方面财政部出台92号文规范PPP项目，另一方面国资委出台192号文约束央企在PPP项目中的风险问题。

　　总的来说，在遏制隐性债务风险方面，对城投债最大的“悲观”来自金融机构对于平台的态度与选择，当失去“担保函”时，是否可以接受“无担保”或者“政府支持的融资担保公司”。而“可喜”的方面在于，从长期来看，约束地方政府的投资行为实际上有利于减少城投平台潜在的投融资压力（虽然从规范角度，这种融资压力本不应该存在）。

　　如何理解“化解存量隐性债务”？

　　对于“存量隐性债务”的要求是“化解”，对于“化解”的理解实际上更加关系到存量城投债如何识别与判断。

　　“化解”的原则较为简单，叫做“落实地方政府属地管理责任”，通俗讲就是“谁举债、谁负责”，“谁家的孩子谁报”。对于这句话的理解，也可以分成“悲”与“喜”两个角度。

　　从“悲”的角度来看，一方面，存量隐性债务是“地方政府”的隐性债务，因此需要打破中央会为地方“买单”的“幻觉”，也就是说不要期望第二次地方政府债务置换；另一方面，隐性债务的第一责任主体其实也不是地方政府，大多数应该是地方政府融资平台，因此说要打消金融机构认为政府（包括中央政府和地方政府）会兜底的“幻觉”，也就是说，对于金融机构来说，既不要“幻想”第二次债务置换，也不要期待政府有保持城投债“金身不破”的幻想（实际就是要打破刚兑信仰）。

　　打破两个“幻觉”（原则），意味着从中央政府的角度，希望从市场化的角度“化解存量隐性债务”，但是这并不意味着城投平台债务将面临极大的***风险，或者说并不意味着城投债务完全失去“地方政府的支持”。为什么？原因在于“化解”的方法。

　　化解的方法可以大体分成两个视角，一是“从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为”，这其实是履行“原则”、打破“幻觉”的方法，也可以说是“化解”的第一步，即理清隐性债务所涉及各方面的关系（既包括金融机构与平台的债券债务关系，还应该包括地方政府与平台的权利义务关系，尤其是合同协议已经确认的关系）；二是“鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险”，这就是实操层面的要求，不能为了“化解存量”而带来“风险”（债务资金链断裂风险不仅仅意味着***风险，还包括存量债务如何存续、滚动的问题，这里需要重点提示一点，债务***风险也是“防风险”的一部分），方法就是地方政府的合法合规增信，既可以是增加担保（融资担保公司），也可以是资产划拨增加抵质押。

　　归根到底，作为存量城投债的市场投资人，我们既要理解监管对隐性债务市场化处理的态度，同时也要理解地方政府在其中所承担的责任，打破“幻觉”不是让地方政府摆脱责任（隐性债务本就因地方政府而起），而是地方政府承担起本应承担的责任（既有履约的责任，也有防范风险的责任）。从这个角度出发，我们对于存量城投债（前提是真城投）依然保持乐观。

　　如何理解地方政府规范举债融资的“前门”？

　　财政部报告本次披露的“前门”数量较市场所理解的“前门”多了一种，而第三种“前门”实际上在50号文里面已经有所展现。

　　发行地方政府债券的模式是地方政府直接举债。

　　“合法合规”与社会资本合作，包括PPP和政府投资基金等方式，这其实并不是指地方政府直接举债融资（地方政府即使对PPP具有付费义务，也需要以绩效考核为前提，并非完全的财政支出责任或者偿债责任），而是地方政府投资项目的一种合法合规融资模式，地方政府可以通过项目合作的模式，分摊当期项目投资的支出压力。11月份的财政部92号文实际上就是针对PPP模式下的违法违规问题进行规范，确保PPP不会异化为“融资平台”（详细分析请见我们前期报告《如何理解2017年的PPP监管？》）。

　　“市场化融资和担保”是第三种“前门”。这里并不是指地方政府可以进行市场化融资，也不是指地方政府可以对外担保。一是，承担地方政府投资项目的主体（比如市场化的平台或者公益类国有企业）可以依赖项目现金流或者自身经营现金流，进行市场化融资，这与一般的企业融资不具有本质上的差异，只是项目收益来自于地方政府财政或者地方政府授予的经营权等。二是项目主体在进行融资时，地方政府可以依赖自身出资的担保公司提供融资担保服务，这种提供融资担保服务的担保公司是受到《融资担保公司监督管理条例》约束的，融资担保本身应该符合一定监管要求。

　　总的来说，地方政府规范举债融资的3种“前门”其实是指地方政府投资项目资金来源的3种方式，既可以来自于地方政府发行的地方债，也可以来自于PPP模式下吸引的社会资本（包括符合条件的银行贷款等债务资金），还可以来自于地方政府支持下的担保公司提供增信的项目融资。

　　如何理解“融资平台公司市场化转型”？

　　（1）规范融资平台公司融资管理

　　“严禁新设融资平台公司”不单是意味着地方政府未来不能通过新设融资平台来增加“融资空间”，更有逐步清理融资平台的以为，未来融资平台实际面临着清理、整合（转型的一部分），数量下降将是一大趋势。

　　“严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传”，理解这句话也可以有两个角度，一方面融资平台未来融资需要完全市场化，不应该故意宣传偿债资金与地方政府的关系；另一方面并不妨碍披露募集资金项目与地方政府的合作关系，而这种有效的信息披露实际上将是未来判断城投债投资价值的重要判断标准。

　　（2）分类推进融资平台公司市场化转型

　　理解这句话需要搞清楚以下几个问题：

　　什么是“分类推进”？按照我们的理解，结合国务院印发的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，作为地方国有企业的范畴，融资平台公司未来需要根据承担职能不同，分为公益类和商业类，公益类国有企业将是我们所认为的融资平台未来的合规存在形式。

　　什么是“市场化转型”？市场化转型不意味着融资平台必须开展商业项目，比如物流贸易、商业房地产开发等，市场化转型的核心在于平台自身经营或考核的市场化，如果被划为商业类国有企业，按照市场化的商业化原则（盈利能力等）考核；如果被划为公益类国有企业，“重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力”（这也是市场化的一种）。因此，我们认为，融资平台市场化转型并不意味着平台不能再参与政府类项目（包括没有经营现金流的公益类项目），而是要求融资平台在参与公益类项目的过程中是以市场主体的形式参与其中，地方政府和融资平台按照绩效考核等市场化方式来履行各自的权利和义务。

　　“支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目”，这句话实际上就是对公益类国有企业的一种定位（当然并不是只有公益类国有企业才能承接公益性项目）。按照财政部12月发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号），不但公益类国有企业可以参与，商业类国有企业也可以参与（只不过考核方式有所差异），甚至也鼓励非国有企业参与其中。公益性项目的开放式招标也是市场化的一部分。

　　（3）防止地方国有企业和事业单位“平台化”

　　“坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台”，实际上就是要求将公益性事业单位（或国有企业）与“融资平台”做严格的区分，但是这里的“融资平台”与我们所说的对应城投债的“城投平台”并不是一个完全一致的概念，这里应该是特指为地方政府举债融资的平台，也就是可能形成隐性债务的平台。本质上，是要求平台或者未来的公益性国有企业不能够承担政府融资职能。

　　未来怎么看待城投债？

　　财政部报告要求化解风险的一些措施，短期内确实有可能增加市场对城投债资质的担忧，尤其是对金融机构的诸多要求，包括追责、不准提供融资、打破“幻觉”等要求，均会在短期内影响金融机构对城投平台的态度，从而影响城投债估值波动。

　　但是，从“化解存量债务风险”的角度考虑，尤其是“防范存量债务资金链断裂风险”的要求，实际上有助于缓和存量城投债（真城投为前提）的实际***风险。无论是开好第3种前门，还是促进融资平台转型（化解风险是转型的前提），实际上都有利于城投平台的长远发展，对于地方政府与平台关系的规范，有利于确保平台的合法利益（比如清理、减少政府应付款等），我们依然看好城投债的长期投资价值。

　　伴随着金融监管的发酵（监管细则落地），尤其是金融机构对城投平台态度的变化，部分城投平台的融资压力或许会影响到市场对城投的整体看法，叠加地方政府债务置换结束时点的临近，城投债估值面临扰动，我们建议择机配置，优选公益性项目对应债务（政策属性）、地方政府增信类债务（比如政策性担保公司担保债券）。

　　风险提示

　　地方政府融资平台面临再融资压力。

　　注：文中报告节选自天风证券研究所已公开发布研究报告，具体报告内容及相关风险提示等详见完整版报告。

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