原创声明：本文作者是金融监管研究院 资深研究员 杨瑾 ；谢绝其他媒体、公众号、网站转载，欢迎个人微信转发。
2023年是广州市全面重启城市更新的一年，继2月6日公布《广州市城市更新专项规划(2021-2035年)》(以下简称“专项规划”)后，3月23日又一项重要政策出台，即《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（以下简称“做地10条”），做地10条颠覆了广州市沿用多年的旧改模式，遵循2021年住建部63号文的政策精神，将“做地”和土地收储分离，对城市更新去“地产化”。
注：截图来自网络，笔者未从广州市人民政府官网查询到相关文件。
在63号文发布前，城市更新探索最早也最为成熟的是深圳、上海和广东三个地区，其中广东模式又以广州为典型代表。传统广州模式的主要特点也是以市场化改造为主，2019年进行了部分调整，提出以政府为主导统筹规划，政府征收、自主改造、合作改造结合的改造方式，减少了市场化改造的比例，而且创新提出中改造模式。2018年广州市大规模推进旧改，降低旧改门槛，鼓励开发商参与旧改项目，村民和开发商的积极性被调动起来，大量旧改项目落地。然而2021年8月63号文发布，城市更新的整体指导思想发生了彻底的转变，广州模式也亟需变革，随后广州提出鼓励功能性国企参与城市更新改造项目，并着手修订《广州市城市更新条例》，减少市场化改造的比例，强化地方政府预算对城市更新的投入。已展开的旧改运动不得不急刹车，前期开工的大量旧改项目也戛然而止。与此同时，房地产市场塌方，地产公司纷纷暴雷，大量地产公司主导的旧改项目现金流告急，出现烂尾风险，由于关乎民生保障，政府不得不进行协调，斡旋国企接盘出险房企的旧改项目。2022年经济大环境发生超预期变化，经济下行压力加大，地方政府财政收入萎缩，城市更新跌入冰点。
2023年进入疫情防控新阶段，全面推动经济重启，各地方政府开年抢先“拼经济”，城市更新成为拼经济的重要抓手。广州市2023年2月1日广东省省长王伟中主持召开省政府常务会议，全面落实高质量发展工作举措，在推动城市更新，深入推进“三旧”改造一项，提出“下大力气抓好广州、深圳等市城中村改造”。随后广州市快速落实省政府的指示，于2月6日公布《广州市城市更新专项规划(2021-2035年)》(以下简称“专项规划”)，公开征求社会公众意见，根据该项规划，广州市未来15年计划进行城市更新约300平方公里，改造项目297个，规模和强度都将远胜以往，将对低效存量土地进行彻底盘活再利用。2月22日广州市推动城市更新提速增效工作动员会暨第一批城中村改造项目集中开工活动在海珠区沥滘村改造项目现场举行，广州市2023年首批城市更新项目落地。
根据2023年1月28日广州市高质量发展大会提出的2023年全市城市更新工作计划，今年预计完成固定资产投资983亿元，占全年城市更新固定资产投资目标的49%。首批计划推进127个改造项目，重点推进17个城市更新项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标；在制度建设方面，提出2023年的工作重点是重启城市更新条例修订工作，尽快出台广州城市更新地方法规；执行方面，落实国企做地，高效推进土地收储工作，推出做地“10条措施”和“1个工作方案”，指导各区明确重点片区的国企“做地”主体，加快重点片区土地前期开发整理和启动区项目建设。
本次做地10条最关键的变化就是不再由开发商全流程介入城市更新项目，将一级开发与二级开发严格区分，一级开发后土地必须收储，进行招拍挂之后才能进入二级开发；一级即做地，由政府认定的国有企业承担。具体内容如下：
一、城市更新模式：先做地后储备
1.做地和土地收储相分离原则。
做地是指土地整理各项前期具体工作，包括选址论证、勘测定界测绘、征收补偿、拆除清表、管线迁改、绿化迁移、土壤污染调查、场地围蔽看管、产权注销、“七通一平”、环评影响分析、历史建筑保护、考古勘探调查等工作，必须独立开展，形成净地后向土地储备机构申请交储。
这就意味着，以往由政府先确定旧改范围，然后由村集体表决选出合作的旧改企业，拆迁、补偿、复建、融资等全部一级开发和二级开发工作全由合作企业主导的方式被打破了，前期一级开发（做地）是一个主体，后期二级开发是另一个主体，一级开发的土地必须交由土储机构收储，再通过招拍挂形式出让给二级开发主体。
注：以上流程图摘自公众号“广州PLUS”文章《广州旧改新模式！》作者阿宅
据网上媒体披露，以往烂尾的部分旧改项目，也将由政府认定的做地主体介入，继续推进。
2.特殊情况豁免：带方案招商做地模式。
重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。
根据2023年广州市城市更新工作计划，今年的重点更新片区为城市新中轴线南段、广州火车站、罗冲围片区、环五山创新策源区、珠江两岸、机场高速两侧、广州南站周边、东部枢纽等，据网上媒体报道，今年推进“做地”的重点片区主要是广州新中轴线(海珠)片区、罗冲围片区、广州火车站片区、环五山创新策源区等四个，并且都与市级做地主体达成了意向。
二、做地主体限定：政府认定的国有企业
做地10条明确规定，由政府认定国有企业作为做地主体。将资金需求规模最大，推进困难最多，程序最复杂，期限最长，不确定性最强的前期工作交给政府及国企负责，减少项目的风险，提高项目的推进效率。
市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作。条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。
三、做地资金筹集
做地10条规定，做地资金由做地主体筹集。
同时鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。
鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。
四、做地补偿
做地主体获取做地补偿收益，政府以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。
五、点状征收规定
对于征拆过程中的钉子户问题，做地10条吸取了深圳“个别征收+行政诉讼”制度的经验，通过市场化协商无法达成个别补偿协议，将拖延整体改造项目的进度影响全体物业权利人的利益时，政府公权力予以介入，强制征收钉子户的房屋，保证项目的顺利实施。
做地10条规定，已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%，且经政府协调未能达成一致的，为维护和增进公共利益，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。
本次广州做地10条主要是借鉴了杭州市城中村改造的做地+收储模式经验。杭州市的做法是，各做地主体在指定区域范围内与市土地储备中心合作开展土地前期开发整理，具体负责实施地块的征地拆迁（补偿）以及根据地块的配套设施建设和场地平整等工作，做地工作完成并由杭州市储备机构验收合格后，再交给土地储备机构实施收储，纳入土地储备库以供出让。广州做地10条的模式和流程基本与杭州市的做法相同。
根据《杭州市人民政府办公厅关于进一步加大对做地主体的支持力度完善土地储备资金管理的通知》（杭政办函〔2018〕142号），做地主体包括三类：一是市土地储备中心；二是市级做地主体，包括钱江新城管委会、杭实集团、市城投集团等7家；三是区级做地主体，包括上城区政府，下城区政府，杭州高新开发区（滨江）管委会等。做地主体可下设若干做地机构，做地机构应为政府（管委会）所属机构或国有独资企业。杭州市的做地主体可以是政府也可以是国企，而广州做地10条则明确做地主体一律为国有企业。
广州此次推出的做地10条彻底改变了城市更新项目的底层逻辑，使得城市更新的市场化色彩大大褪却，政府成为城市更新的绝对主导，城市更新成为政府的民生事业。
对于开发商来说以往城市更新项目可以不通过招拍挂获取低价土地进行二级开发，获取20-40%的高毛利率，但是做地10条规定做地后必须收储，使得城市更新项目不再存在这种低价获取土地的收益空间；对于拆迁户来说，前期拆迁将由国有企业承担，拆迁补偿不再是拆迁户与开发商的商业博弈，而且做地10条规定的点状征收，也为强制征收提供了政策依据，拆迁户不能再坐地起价，获取超额补偿收益；对于承担做地职责的国有企业来说，其收益是由政府按规定支付的收储补偿款，不存在议价的可能性，而且其仅承担一级开发工作，无法像以往全程进行一二级开发的开发商一样，以二级开发的高收益来弥补一级开发。
当城市更新的参与方都无法获得超额收益后，城市更新对社会资本方的吸引力大大减弱，更成为政府主导的民生工程，按照政府的规划、根据政府的财力来推进，不再可能出现以往高速扩张的局面，广州城市更新专项规划也是将300平方公里改造面积，297个改造项目按计划分摊到15年的长期限中来完成，并不是一起大干快上短期完成，这样可以保证63号文防止大拆大建的政策得以贯彻。当然，做地10条也留了一个可以灵活操作的空间，重点城市更新片区还是可以按以往一二级联动的方式开发，进行土地协议转让，在需要的时候可以超越城市更新计划条件限制加速项目的推进。
附：做地10条文件原文
各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。执行中遇到问题，请径向市规划和自然资源局、住房城乡建设局反映。
广州市人民政府办公厅
2023年3月23日
广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施
为全面贯彻落实党的二十大精神，聚焦高质量发展、优化城市空间结构，强化土地一级市场管理，加强市层面土地资源要素统筹保障和调控能力，系统推进重点区域城市空间治理，打造宜居、韧性、智慧城市，结合本市实际，制定本工作措施。
一、支持先做地后储备
按做地和土地收储相分离的原则，将土地整理各项前期具体工作，包括选址论证、勘测定界测绘、征收补偿、拆除清表、管线迁改、绿化迁移、土壤污染调查、场地围蔽看管、产权注销、“七通一平”、环评影响分析、历史建筑保护、考古勘探调查等工作独立开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储。
二、支持做地主体认定
政府认定国有企业作为做地主体，市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作。条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。
三、支持做地主体配合政府整备
做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。
四、支持做地补偿保障
以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。
五、支持做地主体融资
鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。
六、支持带方案招商做地模式
重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。
七、支持综合开发费共享分摊
轨道交通站场综合体（TOD）盖板以下轨道交通设施用地综合开发费，结合场站用地实际，取站场立项批文时点办公用途市场评估楼面地价（容积率按我市公布的基准地价的设定值）60%的1/3为计收标准，按用地面积核算。
八、支持探索“点状征收”
已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%，且经政府协调未能达成一致的，为维护和增进公共利益，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。
九、绿色通道审批提速
优化审批流程，开辟快捷通道，加速做地方案、规划方案、做地计划、实施方案等审批，简化做地项目报建、用地报批等手续。
十、强化政策支持保障
各相关部门加强对做地工作的支持和指导，依职能抓紧出台支持做地的相关政策措施及实施细则，强化做地工作法治保障。
文章来源：金融监管研究院
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