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作者： 易席话

当下，EOD之风正劲！

EOD模式采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。伴随一大波天量级项目的陆续上马，EOD模式一度成为业内的“网红”。热，一方面来自中央以建设生态文明为中心的坚持不动摇，一方面来自地方政府对此的追随和对融资的渴求，一方面来自不同类型产业主体的寻求自身发展破局的努力，一方面来自政策性金融机构的转型升级；EOD对市场的作用结果，来自各级政府、产业和金融机构几方意愿的协同与博弈。

随着EOD两批试点项目名单的公布以及《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的出台，EOD模式一方面被进一步规范，一方面作为试点推进的理念被各方进一步广泛接受。

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从顶层支持到两批试点落地，国家高位推动EOD

近年来，国家高位推动EOD模式，出台了多项政策进行鼓励支持。

2016年，《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》提出要探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。

2018年，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求创新环境治理模式。《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》首次明确提出，探索开展EOD模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。

2020年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求创新环境治理模式，对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。《关于营造更好发展环境 支持民营节能环保企业健康发展的实施意见》提出推进商业模式创新，积极支持民营企业开展环境综合治理托管服务，参与生态环境导向开发模式创新。

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2021年，《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩。2021年4月，《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，确定36个项目开展EOD模式试点（相关阅读：生态环境部等联合发布36个EOD模式试点项目名单）。

2022年，国家加大了EOD的推进力度。在第一批试点基础上，生态环境部等联合发布第二批58个EOD模式试点项目名单（相关阅读：环境部等联合发布第二批58个EOD模式试点项目名单）。《关于加快推进城镇基础设施建设的指导意见》提出继续开展生态环境导向的开发模式试点。4月15日，生态环境部正式成立EOD创新中心，EOD创新中心专业从事以EOD为重点的生态环境治理模式创新研究、政策设计与项目咨询，探索新模式、新业态、新机制，推动示范与实用型成果推广。

值得一提的是，今年4月份，生态环境部印发了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，拟每省每年支持5个EOD项目入库实施。按照“成熟一个，申报一个”原则，由县级及以上生态环境部门通过该系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后由线上提交生态环境部。业内人士认为，这意味着EOD项目从以前的试点模式转变为常态化入库申报模式。

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金融优惠、奖金激励、重点培育......各地EOD推进实践进行时

目前，各地在EOD项目组织实施方面开展了实践探索。通过生态环境治理实现生态产品价值保值增值，并通过开发经营生态农业、文旅康养、商业地产等关联产业，将生态产品价值转化为经济效益，推动区域绿色可持续发展。如成都锦江流域综合治理、蓟运河水系治理、永定河流域治理等。自2020年9月生态环境部办公厅、发改委办公厅、国开行办公厅联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》以来，EOD模式试点申报工作已经开展了两期。各地因地制宜，多措并举，在产业融合发展、实施路径、机制政策等方面开展了积极的实践和探索。

E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛认为，EOD模式是期望找到破解环境治理外部性所带来的系统性缺乏和经费来源困局的金钥匙。EOD推动者目的应该是在于由此带来理念提升、系统思维和局部精品，但是目前看，简单去寻找一个标准模板去普遍复制推广存在相当的难度，但由于其意义重大，因此值得各方积极地渐进式探索。顶层设计者需要烹小鲜的亦步亦趋，而实践中的EOD各方可以努力，也值得努力，同时对难度、适用面、普及性和可复制性等等需要高度谨慎和充分的思想准备。

首先，通过观察已经发布的EOD模式试点项目名单，目前，入选试点的EOD项目主要分布在湖北、湖南、河北、内蒙古、浙江、安徽、新疆、四川等一些生态环境治理需求紧迫的地区。

其中，在江苏省EOD模式推进计划方案中，江苏省环保集团被确立为EOD项目实施主体，近两年一系列的动作相继落地。其中，在苏州，江苏省环保集团与苏高新股份有限公司签约共建全新一代循环经济产业园项目，采用EOD模式综合开发苏州科技城水质净化厂迁扩建项目，力争将其打造成为江苏省首个EOD试点示范项目，树立全国环保领域新标杆。在无锡，携手江阴高新区、国开行江苏省分行，三方共建“江阴高新区水环境综合整治工程”；在常州，与常州城建集团建立合作，共同践行EOD模式项目落地等。

江苏省是积极推动EOD项目落地的代表性省份之一，目前该省共有4个项目入选两批EOD试点名单。近日无锡市太湖湾科创带马山片区生态环境导向开发（EOD）项目成功在滨湖区落地，目前无锡市已有“两河整治”生态环境导向开发项目、江阴市“引江入太”江阴段水环境综合治理及科创产业融合发展项目、鹅湖镇白米荡流域生态环境导向融合开发项目等近10个储备项目。

其次，各级政府在推进EOD项目上，主要采取了政策支持、金融优惠、重点培育、奖金激励等措施。

政策方面，各地在地方发展建设文件中鼓励支持EOD项目的推行。比如，2021年，《江苏省推进污水资源化利用的实施方案》提到，鼓励采用EOD开发模式，建设一批“新概念”污水处理厂、下沉式污水处理厂等工程；四川遂宁市财政局、市生态环境局联合印发《遂宁市EOD试点项目资金管理办法》，规范EOD试点项目资金的筹集、申请、使用和管理，加快推进EOD试点项目实施；山东德州发布的《关于支持德州市深化融入京津冀协同发展的若干措施的通知》中提到，支持德州市承担国家级、省级生态环境导向的开发（EOD）模式试点，创建国家级、省级生态工业园区和环保产业基地。

贷款方面，EOD项目更容易获得金融机构的贷款支持。生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓介绍，国家开发银行、中国农业发展银行等政策性金融机构将对EOD项目给予优先尽职调查、优先审查审批、优先贷款投放、优惠利率、延长贷款期限等优惠信贷政策。

据介绍，截至2021年底，国家开发银行向36个试点项目中的重庆广阳岛、四川遂宁、浙江湘湖等6个项目承诺贷款519亿元，实现发放贷款121 亿元，其中广阳岛项目授信270亿元，贷款25年。今年以来，EOD首批试点项目泰兴市高新区国开行EOD项目以及日照水库流域生态保护与产业开发项目也相继获得了国开行贷款。其中，泰兴项目总投资10.87亿元，获批贷款额度7.6亿元，贷款期限20年，宽限期3年，贷款利率4.45%/年。

项目培育方面，部分省份推出了省级EOD模式试点申报或环保金融项目库建设工作，对有意申报的EOD项目进行提前培育和技术指导，提高项目质量，使其更规范和合规，为入选国家试点做好充分准备。

作为全国首个设立省级EOD模式试点的省份，今年1月安徽省生态环境厅联合省发展改革委、国家开发银行安徽省分行、中国农业发展银行安徽省分行等4部门共同启动了省级EOD模式项目实施。按动态申报的原则，成熟一个，申报一个。从项目启动开始，安徽省生态环境厅会同“两行”主动靠前服务，对有意申报的项目进行政策解读和技术指导，帮助解决专业领域的技术难题、优化项目发展思路。这避免了各地在推进EOD模式的过程中走弯路、走偏路。其中，安庆北部新城区域生态环境导向开发模式（EOD）试点项目目前已被列入安徽省EOD试点项目库。

之后，山东省生态环境厅、山东发改委以及国开行山东分行联合发文开展第二批EOD模式试点申报工作，要求各地市在2月28日之前上报，每个地市申报项目数量不超过2个。

近日，江苏宜兴环科园专门召开EOD项目推进会，做好申报准备工作，确保项目符合申报审批要求，并提出14个EOD项目预案。园区积极探索项目推进和产业发展平衡方案，对EOD项目进行梳理，做好可行性论证，使项目更具操作性、更符合现实发展需要。

对此有专家指出，“省级EOD模式试点申报工作的推出，实际上已经突破了国家级EOD模式试点申报在申报时间和申报项目数量上的限制，形成了国家级和省级两级试点申报的格局。”

此外，一些地区采取奖金激励的措施提高EOD试点项目申报的积极性。宜昌市生态环境局发布2022年07（至）08月政府采购意向，长江宜昌城区段生态环境治理与产业融合绿色发展EOD项目试点申报，成功奖励100万。

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试点项目质量逐步提高，“生态+产业”效益日益凸显

截止目前，国家两批试点共计批准试点项目数量94个。在薛涛看来，在中国当前经济发展由量转质的大背景下，EOD作为生态环境部在环境治理模式创新上的重大举措，特别是今年4月推出的第二批EOD试点项目，申报材料本身的质量有了明显的进步。值得注意的是，由于当前PPP受到的限制较多，第二批项目绝大部分回归了平台主导的模式。

《EOD创新中心分析第二批国家试点项目：认识深、类型广、基础好》一文中提到，第二批试点项目呈现以下特点：一是认识更加深入，试点项目在实施基础、投资规模、边界范围、反哺特征、环境效益方面更加契合试点要求；二是覆盖区域与类型更加广泛，试点项目涉及全国26个省（市、区），生态环境治理任务基本覆盖污染防治攻坚战主要领域，涉及的关联产业以及资源权益交易的反哺机制更加丰富；三是实施路径更具可操作性，立破并举、守正创新，具备在实践中探索形成能推广、可复制的经验做法的基础。

目前EOD项目取得了良好的经济效益和环境效益。通过生态环境保护治理，区域生态产品在供给服务、调节服务、文化服务等方面的价值得到提升，并通过生态农业、生态养殖、生态权益、文旅康养、片区开发等关联产业的开发经营实现价值转化，新产业、新业态得到培育和发展，产业收益反哺投入生态环境保护治理的良性机制得以确立。

比如，重庆广阳岛EOD项目通过采用EOD模式，充分实现了生态产品价值，打造了生态与产业一体化发展新路径。项目总投资390亿元，其中生态环境综合治理与保护投资与产业集聚区开发投资各占约50%。资金筹措中，地方国资委为市场主体注资金额约占总投资13%；政府专项债占11%；国家开发银行贷款占66%。

▼重庆广阳岛EOD项目

再如，山东日照美丽乡村EOD试点项目通过EOD模式实施，探索出发展生态产业促进乡村振兴的实施路径。其中，生态环境治理与修复项目投资占总项目投资比例为23%。资金筹措方面，日照市水务集团有限公司自筹30%，70%资金通过源水费质押贷款，林权抵押贷款，争取国开行、农发行等政策性银行贷款，争取国家涉农资金及生态文明建设专项资金等多元化的资金筹措渠道获得。项目通过生态农产品、生态渔产品销售收益及文化旅游收益等，保障项目偿债能力，同时降低了政府生态环境治理投入。

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正视EOD推进过程中的问题，背离初衷的EOD要及时刹车

综上，我们可以看出，目前，EOD 模式创新已经取得初步成效。各地因地制宜，多措并举，在产业融合发展、实施路径、机制政策等方面开展了有益探索。生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓介绍，结合理论研究与试点探索，现阶段EOD模式下生态产品价值实现可分为四种典型情况：一是城市环境综合整治+土地利用等；二是矿山修复治理+存量资源经营等；三是农村人居环境整治+生态种养等；四是荒山荒地综合整治+清洁能源等。

但在EOD工作的推进过程中，也有一些风险问题值得重点关注。

在目前已经中标或正在落地EOD项目中，很多还未入选EOD试点名单。这其中有部分项目虽挂着EOD名头，但实质是片区开发，颇有一种“挂羊头卖狗肉”的意味，而且仔细观察发现。比如72亿的岳阳自贸片区EOD数字经济产业综合体建设项目，实施范围包含产业用房、配套宿舍、配套商业、配套公建（展览、会议），以及装饰工程、道路工程、给排水工程、蒸汽、燃气、景观、水系治理、供配电、弱电、园区信息化平台、零碳示范等配套工程。某行业人士分析认为，该项目具有一定的“片区开发”色彩，生态环境治理项目对关联产业的价值溢出相对较弱，生态环境效益较低，需要引起注意。

目前还有一些大体量的EOD项目正在招标，比如161亿西安渼陂湖水系生态文化旅游区（EOD）综合开发项目、邵阳经开区生态综合治理与产业融合发展EOD项目、甘肃永昌县乡村振兴（一期）人居环境整治及绿色产业发展“PPP+EOD”项目。对于这些新出现的EOD项目，行业人士也应该擦亮眼睛，提高警惕，精准识别项目风险。

那么，选入试点或是入了库的EOD项目就一劳永逸了吗？也不是，入选试点或入库只是表示项目具备了规范实施的条件，并不代表项目就能顺利融资落地实施。万里长征才开始了第一步，距离最终落地还有很长的路要走。投资合作、项目融资、项目实施等诸多问题都是接下来需要考虑的问题。

生态环境部科技与财务司相关负责人也在接受中国环境报采访时表示，有的地方没能正确理解开展试点的目的，以EOD模式试点之名，行项目融资之实，开展试点仅仅是为了获得金融机构资金支持。有的地方对试点工作重视不够，力度不大，进度偏慢。有的地方没有把握EOD模式的核心要义。也有的地方心存侥幸，寄希望于通过试点的名义，突破现行的一些政策限制，将试点作为突破政策的“护身符”。这些想法和做法背离初衷，偏离要求。

而背离初衷的EOD项目即使入选了试点或是成功入库，都同样面临着巨大的风险。如同财政部之前发布的《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等文件，要求对PPP项目进行动态管理。对不符合规范运作要求的PPP项目采用限期整改、清退等方式进行处置。曾经一些不合规的PPP项目被清理出库，比如山西省朔州市朔城区城乡垃圾一体化PPP项目、广东省汕尾市陆丰市第二污水处理厂（一期）工程及配套管网工程PPP项目、永康市三座镇级污水处理厂PPP项目等均被要求退出PPP项目库。因此，对于在实施过程中操作不规范，违反EOD模式核心理念和操作要点的项目之后或许也可能会遇到同样的问题。

薛涛指出，EOD的核心难点不仅在于如何做到肥瘦搭配，更在于环境治理内部本身与外部相关产业的全系统关联的紧密程度，即如何在项目长期运营的内在利益安排上形成稳定的榫卯结构，即项目主体的绿色产业收益应与环境质量的持续提升有长期正相关关系。

近日国务院办公厅印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，“因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地上地下空间综合开发，有效盘活周边可开发土地等资产。”据央视报道，目前我国已建设下沉厂近200座，当前已经有29个省份正在开展的污水处理厂下沉改造。正如上文中提到的，江苏省明确发文鼓励采用EOD开发模式建设下沉式污水处理厂工程。这其实也是环境治理内部本身与外部相关产业的全系统关联紧密程度的一个正向的探索例子。目前，已经有很多环保企业、建筑公司参与到下沉式污水厂的实践中来。

比如，北控水务建设运营的银川市第一再生水厂因地制宜地采用半地下结构方式设计，将污水处理箱体顶部设计为开放式公园，借鉴“双首层”设计理念，使市民娱乐与水厂运行生产互不干扰，真正做到让不同人群的活动空间有序复合叠加，极致利用土地资源。地面建设的运动公园、儿童乐园、湿地湖区等部分，不仅是再生水循环利用的直观体现，更为社会提供了生产与生态共生的城市公共空间，为城市发展注入“水动力”。

▼图片来源：央视财经

6月15日，央视财经频道《经济信息联播》对中国水环境集团北京通州河东资源循环利用中心进行报道，将其作为探索促进盘活存量和改扩建有机结合的典型案例。它采用“分布式下沉再生水生态”系统，把原来露天的污水处理设施搬到地下，地上的空间将打造成生态公园，从而解决原来污水处理厂环境气味、噪声扰民等“邻避”问题。 此外，中国水环境集团的呼和浩特未来生态环境导向的开发项目也入选了生态环境部第二批EOD模式试点。

说到这一点，值得注意的是，一方面对比两批国家试点项目，PPP的比例下降了许多；另一方面，两批试点项目中基于环保企业的技术和运营作为支点的项目并不是太多，典型的除了上述的中国水环境的项目以外，还有第一批试点项目中来自上海太和水环境的金山区枫泾镇郊野村庄田园综合体项目和江西昌抚态何源田园综合体项目，虽然案例不多，但是这些代表性项目在薛涛所述的可持续的榫卯结构中都做了有益的范例。

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正视EOD推进过程中的问题，背离初衷的EOD要及时刹车

未来更加科学推进EOD模式，强化顶层设计及咨询服务通道

EOD项目投资额动辄几十亿，甚至上百亿，体量巨大。项目内容涵盖污水厂、水环境整治、垃圾处理、环境修复、智慧环保、产业载体建设、绿化工程等多个领域，既涉及公益类、准经营类的生态环境治理内容，又涉及产业发展、区域开发等经营类项目，复杂性强，涉及面广。EOD项目的运作实施有着一定的挑战。

为了使EOD模式推进工作更加有序规范，生态环境部对入库项目提出了以下要求：

1、地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。

2、项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。

3、除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。

4、EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求，且要有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

5、各省（自治区、直辖市）每年入库EOD项目原则上不超过5个。

对于EOD项目未来的发展，赵云皓表示，要防止EOD模式概念泛化，EOD应该在项目层面实现产业开发项目对生态环境治理项目投入的反哺。提升生态环境治理项目的造血功能，降低公益性生态环境治理项目的政府投资（或付费），提高环保产业可持续发展能力是推进EOD模式的目标。EOD项目应在项目内部建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，使得生态环境治理项目本身具备稳定的收益和可融资性，进而减少政府付费和可行性缺口补助，提升生态环境治理项目自身造血功能，推进环保产业潜在市场向现实市场的转变。

此外，项目实施的长效机制也是EOD模式实施的关键。一方面，生态环境治理项目本身具有投入大、见效慢、回报周期长等特点，要建立长期的建设、运营与维护周期，确保生态环境治理的效果和产业持续稳定的发展；另一方面，在政府层面，应探索建立EOD项目组织实施机制，包括项目统筹、部门协同、资金整合、监督管理等，解决EOD项目实施过程中机制上存在的瓶颈障碍和问题。

生态环境部科技与财务司副司长逯元堂曾经在接受媒体采访中表示，将生态环境治理项目与关联产业开发项目融合实施，要对整体项目算好大账、长远账、整体账、综合账。这既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要充分考虑生态环境质量改善的外部经济性；既要考虑产业开发项目自身的成本，也要充分考虑生态环境治理成本。要将生态环境治理项目与产业开发项目作为一个整体进行分析评价，以确保整体项目的合理收益为前提。既要开展项目财务评价，从项目的角度出发，计算项目范围内的财务效益和费用，分析项目的盈利能力和清偿能力，评价项目在财务上的可行性，也要开展社会评价和国民经济评价，从区域经济整体利益的角度出发，计算项目对区域经济的贡献，分析项目的经济效率、效果和对社会的影响。

赵云皓表示，今年成立的EOD创新中心是环境规划院专业从事以EOD为重点的生态环境治理模式创新研究、政策设计与项目咨询的科研平台。将重点开展EOD理论与政策、重大项目顶层设计、项目运作与投融资实务、关联产业培育与导入、数字化平台建设等方面的研究与咨询，为EOD政策制定、项目筹划、投资决策、实施管理、效益评估提供技术支撑和咨询服务。

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