来源：现代咨询，作者：现代研究院 刘洪鹏 周俊余

引言

我国有2843个县级行政区，作为连结城市和乡村的纽带，县域是我国经济社会的重要组成单元，在国家发展中发挥着重要的作用。

区县城投对于县域基础设施建设、县域经济社会发展、实施乡村振兴，作用同样不可忽视。但相比省市级城投，区县城投整体资质偏弱，负债率较高。去年以来，随着政策加速推动隐性债务化解，受限于区县级政府财政能力，区县城投发展存在许多困难，面临更大的转型压力。

二十大报告着重提出，推进以县城为重要载体的城镇化，全面推进乡村振兴，为区县城投提供了发展机遇。因此，区县级城投亟待适应新形势新要求，加快转型步伐。

本文分析了区县城投发展面临的新情况，并结合当前新政策和新形势，提出区县级城投转型发展对策。

一、新形势下，区县级城投转型愈加迫切

我国区县级城投公司的总量达一万余家，在城投公司总量的占比超过六成，数量众多。但目前，基于地方资源禀赋较差、经济发展水平滞后、行政管理方式制约等影响，区县级城投普遍存在数量多、规模小、资质弱、负债高等特点，在城投行业中普遍处于发展的低水平阶段，相比其它城投，其转型需求更为迫切。具体分析如下：

一是区县城投资产规模不大，发债区域分布不均。基于区县辖区人口较少、面积较小、经济发展水平相对较低，同时本级政府掌握的资产资源普遍较少等因素，区县级城投的资产规模普遍较小。与此相对应，区县城投的融资规模占比也不高，资料显示，截至2022年6月，存量区县级城投债共7353只，规模为4.47万亿元，约占全部城投债存量规模的33%。此外，区县级存量城投债地区分布不均，东部地区存量占比高达74.5%，集中分布在江苏和浙江这两个较发达省份，存量规模均高于1.2万亿元，远超其他省份。

二是区县城投评级资质较弱，负债水平较高。区县级城投公司能够满足发债条件的数量并不大，大量区县城投公司还只是通过银行贷款解决融资问题。公开资料显示，在拥有存量城投债的区县级城投中，超过90%的主体评级为AA+级或AA级，分别为45.9%和47.0%，拥有AAA主体评级的区县级城投仅占4.9%，评级分布较为集中，且整体资质较弱。 现代咨询《 2022全国区县城投公司负债率情况榜单 》显示，纳入统计的385家区县城投公司平均资产负债率为56.82%，前100位区县城投公司的平均资产负债率达60.47%。可以看出，大部分区县城投资产负债率偏高，债务负担较重。

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三是区县城投整合持续加快，整体占比在提升。2022年以来，在城投融资监管趋严和评级新规出台背景下，城投整合的步伐显著加快。资料显示，1至11月，城投整合累计321起，整合进度已超2021年全年两倍。不同于以往市级平台整合为主，2022年4月以来，区县级平台整合呈高速态势。一般来说，区县城投对土地财政依赖性更大。随着近两年房地产行业下行，土地出让也出现爆冷，很多非热点区域土地财政举步维艰。可以预见，未来区县城投的整合还将会继续加速。

二、政策加码，持续推动区县级城投转型

在债务化解方面，地方隐债监管趋严、城投融资限制增多、部分区域债务集中管控力度加强，区县级城投举债融资愈发艰难。

2021年，银保监会就出台了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》，要求银行保险机构要打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，妥善化解存量地方政府隐性债务；

2022年初，交易所对城投主体融资采取“红橙黄绿”分档管理，监管在系统性风险可控前提下对高债务风险区域城投融资进行限制。

随着政策趋严，各级城投基于评级条件，其发债融资能力出现明显的分化，弱势地区、弱资质城投债券融资能力受到明显的压制，而众多区县城投正是属于这一情况。 截至2022年12月，全国城投债发行1678只，发行规模14406亿元。其中，县级城投债发行量达281只、募资2234亿元，发行规模占比15.5%，相较存量的33%占比，出现明显下滑。区县级城投的融资环境显著恶化，为此，基于债务化解而推动转型的需求愈加迫切。

在区域托底保障方面，国家出台政策助力缩小城投债省间分化，为区县级城投转型提供助力。

2022年6月，《 国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》 提出，“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权，在共同财政事权上强调减轻基层负担。

11月2日，财政部部长刘昆在《健全现代预算制度》中再次提及，要逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。

随着缓解基层财政压力的政策支持，上级财力将向困难地区和基层倾斜，基层本级收入、支出和事权匹配度有望提高。同时，基于省级统筹债务化解的考量，各地对于区县城投的整合重组力度也会加大。

在促进发展方面，县城城镇化、乡村振兴的支持政策不断出台，为区县级城投发展带来新动力。

其一，县城城镇化建设为区县城投发展带来重要机遇。近年，我国城镇化建设已经从补偿式高速增长阶段转变为平稳增长阶段，自2020年以来持续推动以人为核心、以县城为重要载体的新型城镇化建设，标志着我国城镇化侧重点将发生转变。2022年5月，中共中央、国务院印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），成为中央层面关于县城建设的又一重要论述，深刻影响我国未来城镇化发展路径，也将为区县级城投发展带来巨大机遇。

其二，乡村振兴项目投资迎来增长。首先，乡村振兴重要性再次凸显。二十大报告将“全面推进乡村振兴”作为其中重要一项而特别提出，报告多次提到乡村振兴相关目标任务，乡村振兴在国家发展大局中重要性再次凸显。2022年，受政策驱动，村庄建设投入、农业固定资产投资持续增加 。 其次，中央财政对于乡村振兴的补助力度持续加大。今年 2月，财政部等6部门发布《关于加强中央财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的指导意见》，提出加强中央财政衔接推进乡村振兴的支撑；3月，财政部表示，2022年中央财政按照只增不减的原则，预算安排衔接推进乡村振兴补助资金1650亿元，较前一年增长5.4%，与此有关的项目投资也将迎来增长。

三、多维发力，区县级城投转型路径分析

区县级城投是县域地方政府举债的重要主体，其转型不仅关系到区县级城投自身的生存发展，还关系到县域经济的发展以及乡村振兴战略的实施，更关系到我国整体的协调发展和国家现代化建设的全面推进。为此，区县级城投亟需为自身的优化转型开辟道路。建议围绕以下几个方面展开：

1、全力推动资产盘活

资产盘活近年来一直是国有企业提高自身资产质量，提升主体信用评级的重要抓手。通过盘活存量资产，可以在不增加地方政府债务的情况下，作为企业日常运营和新建项目投资的资金补充，有效解决部分资金来源问题。

首先，加快推动实物资产盘活。 区县级城投可以通过盘活实物资产来提升国有闲置资产的使用效益，优化资源配置。如 河北吴桥县的吴桥建投集团 ，通过对旗下文旅项目进行提质增效，因地制宜开展特色种植改造运河公园，加速杂技山水小镇商业街区建设和招商招租，实施标准化种植项目流转1370亩河滩地，实施了温室大棚项目来满足观光采摘和果蔬销售，不断盘活存量资产，打造多元运营格局，实现了从单纯平台公司向城市综合运营商的转变。

其次，积极利用市场化金融工具。 除了实物资产盘活，区县级城投还可以筛选出具有一定现金流，但自主经营却无法覆盖贷款本息的较优质资产，通过资产证券化、供应链金融等创新融资工具进行盘活。如 浙江宁海县的宁海城投集团 ，通过将其拥有的棚改安置房进行资产证券化，成功上市融资12.5亿元，成为全国首单县域棚改安置房资产证券化项目，在拓宽融资渠道、扩大资金规模的同时，推进了旧城改造工作，盘活了集团的安置房资产。

2、加快实施整合重组

整合重组一直是近年来国有企业优化转型的一大趋势。整合重组可以有效解决区县城投资产规模小、信用评级低、发展难度大的窘境，通过提升资产规模、质量和信用资质，进一步增强自身的融资能力和造血能力。此外，在省域统筹化解债务风险的政策驱动下，整合重组更将成为区县城投一条重要而现实的转型路径选择。具体如下：

一是推进新设合并整合重组。 区县级城投通过划分区域，排摸区域内的城投数量、规模以及核心主体，基于“同业合并、优化布局”的原则，通过内部的无偿划转、新设公司等方式，将主业相同或相近的公司进行合并，盘活公司经营性资产，把公司规模做大、资产做实。如 安徽东至县的安东投资控股有限公司 ，2017年初，县政府通过整合重组，将原有的6家城投公司和相关县属国有企业合并组建为集团公司，通过分布剥离原平台公司各类公益性资产，提高有效资产占比，增强企业造血能力，成功壮大集团规模，成为“县域城投转型的安东样本”。

二是实施跨级合并整合重组。 区县级城投可以通过跨级合并，由优质省市级城投吸收合并，实现“以市带县”，通过上级兜底，来完成整合重组目的。如市一级的渭南市产业投资开发集团有限公司通过承接县一级的 大荔县城市开发投资集团有限公司 ，形成资产整合、人员整合、业务整合的跨级合并，不仅提升了市级平台的资本实力和自我造血能力，区县平台也可以获得更多的政策倾斜与资金支持，继续支撑区域发展。

三是积极探索其它类型重组。 区县级城投也可以借助其他的整合重组方式，开辟新转型道路，如资产注入整合重组。区县城投可以通过对政府资源进行清查，向政府争取优质资产与特许经营权的注入（如供水、供电、燃气等），优化资产结构的同时，进一步增强公司自身的造血能力；又如混合所有制改革整合重组。区县级城投可以提高整合的开放度，积极引进地方民营资本，通过更具活力和创新力的外部企业来协助整理资产，协同业务发展，实现转型。

3、抢抓机遇谋划发展

近年来，县城作为乡村振兴与新型城镇化的衔接点，不仅为中心城市进行产业转移、疏解人口压力提供空间，还发挥统筹作用带动农村的发展，引导农业人口就近转换，改善乡村和生态资源碎片化配置的低效问题。二十大报告提出，要全面推进乡村振兴、“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，区县级城投应紧跟政策导向，把握机遇寻求新发展，积极推进以县城为载体的城镇化建设，全力参与推进乡村振兴。

一是抢抓县城城镇化新机遇，东部区县城投迎来更大发展。 《意见》提出要“以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低”为挑选示范县城的基本要求，并初步划定120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作，其中东部地区58个，占比将近50%，这将为东部地区县域城投发展带来巨大机遇。未来县城投资将聚焦产业配套、市政设施、公共服务和人居环境四大建设重点领域，以提升县城综合承载能力，区县级城投作为地区投融资主体和基础设施建设主体，也将借助“东风”，获得新的业务机会。

二是接续全面脱贫攻坚，参与实施全面乡村振兴。全面推进乡村振兴的重要性已经在二十大报告中得到再次确认。初步测算，预计到2027年，乡村振兴年融资规模将从约6万亿元增至超过10万亿元，涉农贷款余额将从2021年末的约43万亿元提至80万亿元，投资需求巨大。未来，区县城投将继续重点围绕土地、基建、产业等领域参与乡村振兴。区县级城投既可以参与农村土地整治，通过农村土地整理业务获得收益，也可以参与乡村建设，通过银行贷款、债券等渠道融资，或通过联合社会资本参与公路、管网、污染治理等具有一定收益的项目，还可以运用投资建设经验，布局现代农业产业园、农村一、二、三产业融合发展示范园、农业旅游、产业园配套设施建设等业务，或通过股权投资等形式，布局农村种植养殖、种业、农业科技研发、农业装备制造等业务，参与乡村产业投资。

二是接续全面脱贫攻坚，参与实施全面乡村振兴。全面推进乡村振兴的重要性已经在二十大报告中得到再次确认。初步测算，预计到2027年，乡村振兴年融资规模将从约6万亿元增至超过10万亿元，涉农贷款余额将从2021年末的约43万亿元提至80万亿元，投资需求巨大。未来，区县城投将继续重点围绕土地、基建、产业等领域参与乡村振兴。区县级城投既可以参与农村土地整治，通过农村土地整理业务获得收益，也可以参与乡村建设，通过银行贷款、债券等渠道融资，或通过联合社会资本参与公路、管网、污染治理等具有一定收益的项目，还可以运用投资建设经验，布局现代农业产业园、农村一、二、三产业融合发展示范园、农业旅游、产业园配套设施建设等业务，或通过股权投资等形式，布局农村种植养殖、种业、农业科技研发、农业装备制造等业务，参与乡村产业投资。

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