126号文解读

一、基本结论：

1、网上“紧急叫停国企拿地、终结土地财政”乃是过度解读。

2、126号文由预算司起文，预算司的职责是预算编制管理，文件的名称是《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》 文件的主要目的是控制财政支出规模。

3、“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”的关键词是“虚增收入”不是“国企购地” 文件不是叫停国企购地，而是强调不能虚增财政收入。

4、对于城投正常购地没有影响，对虚增财政收入是一个警示（包括通过国企城投购地的方式虚增财政收入）

二、126号文的目的：

1、文件的题目是《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》

三公经费：指政府部门人员因公出国（境）费用、公务接待费、公务用车购置和运行维护费。

一般性支出：主要包括差旅费、会议费、接待费用、日常办公、购车及车辆运行费、楼堂馆所及装修支出等。

2、文件的开头即指出：

坚持党政机关过紧日子是党中央、国务院的明确要求，是建设高效廉洁政府的重要内容，也是缓解当前财政收支矛盾的客观需要。近年来，各地区各部门严格落实过紧日子要求，不断优化财政支出结构，大力压缩一般性支出，取得明显成效。但是，仍有个别地区或部门未严格控制一般性支出，出现“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题。为进一步加强“三公”经费管理，严控一般性支出，现就有关事项通知如下。

可见，文件是针对：个别地区或部门未严格控制一般性支出，出现“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题。

文件出台的时间是九月底，正好是四季度开始，控制年底突击花钱的节点，一般每年这时候就对下面可能出现的不规范问题警示一下，提个醒。

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3、全文共九条，各条的题目是：

一、加强预算编制源头管理。

二、硬化预算执行刚性约束。

三、强化“三公”经费执行监控。

四、加大“三公”经费公开力度。

五、做深做细过紧日子情况评估。

六、加快支出标准体系建设。

七、做实全过程预算绩效管理。

八、防止虚增财政收入与严控一般性支出一体推进。

九、强化监督检查和问责机制。

可见，文件的主要目的是加强预算和办公经费管理。

“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”出现在第八条“防止虚增财政收入与严控一般性支出一体推进”，此条的主要意思是：在严控一般性支出的同时也不要忘了防止虚增财政收入。

原因：提高预算编制质量、监管财政收入的真实性也是预算司的职责，所以在四季度下的这个文里也要提示一下。同时，有的办公经费支出跟财政收入挂钩，所以，也存在通过虚增财政收入从而增加办公经费支出的情况。

以上可见，126号文的主要目的是控制办公经费和年底突击花钱以及虚增财政收入，并未叫停国企购地，禁止的是地方政府通过国企购地虚增财政收入。

如何甄别国企购地？

一、看资金。

既然是防止虚增收入，那就要看国企购地的资金是不是财政给的，或者国企交完土地出让金后，政府又把钱给回了国企。

如果国企以自有资金缴交土地出让金，并没有与财政资金形成循环，就不构成虚增财政收入。

二、看用途。

现实中，国企与政府（财政部门或国资委）多存在资金往来关系。有时候很难说清国企购地资金来源，这个时候就要从国企的职能定位和购地的实际用途去判断。

如果国企有土地开发、建设安置房、保障房、标准厂房的任务，有商品房开发的业务和计划，购地是自身工作和经营需要，则即使国企与财政有资金往来，也不能说国企购地导致了虚增财政收入。

三、看政策。

有的国企，本身就是开发区管委会的下属企业，且管委会已经有“授权开发、财税封闭运行、做大做强”的政策。管委会将收到的财税（包括土地出让金）交给国企进行本片区的开发（包括拿地）就是按照既定政策进行的行为，不能认为是虚增财政收入。

四、看操作。

操作方面，主要看：

国企拿地价格是否合理；国企拿地决策是否自主做出；政府向国企的注资和补贴是否根据既定政策或计划；政府的土地出让是否根据三年土地滚动出让和年度土地出让计划。

拿地价格方面，可能存在地方政府要求国企高价拿地，将国企资金交给财政，从而虚增财政收入的情况。

五、看结果。

所谓看结果，就是要看国企购地是否造成了虚增财政收入。

审计署曾对资金空转有一个说明 ：“空转是指财政部门先将财政资金以支出形式拨付到缴款单位或财政收入征收单位，然后再将这些单位收到的财政拨款以税款、行政性收费等各种名义（无实际收入来源）再次征收入库，如此反复循环，形成财政收入虚增。”

这样看来，通过国企购地的方式空转资金是难以持续的。因为并不仅仅是资金空转，还要交付土地，而土地是有限的。以财务报表分析的角度，政府每增加的一笔收入，都要以资产的减计为对应，政府收入的增加是以土地的减少为对价的，这与纯粹的资金空转不同。

政府也很难把土地收回再卖一次。虽然，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定 ：开发商在拿到《国有土地使用证》证满二年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。但一方面，是否存在国企拿地不开由政府收回再卖形成资金空转这种情况，要二年以后才能认定；另一方面，即使正常拿地，也有很多超过二年未开发的，造成未能在二年期内开发的理由很多。

通过以上的分析我们可以看到，除了那种非常明显的操作：由政府决策安排，城投无合理理由购地，资金在财政与城投间一一对应循环外，其他城投购地的情况，要认定为是替政府虚增财政收入则比较难。往往要两年之后，出现政府把地收回再卖的情况，才能认定。

因此，126号文“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”的规定，更多是对地方政府的一种警告，主要目的是打破地方政府以国企购地方式虚增财政收入的幻想。

如果国企自身没有购地开发的意愿，而是由政府安排拿地，未来拟由政府收回再卖，以此虚增财政收入，存在将来被上级部门检查追责的可能。

如果国企没有合理理由拿地，或拿地价格畸高，拿地后久不开发，存在这些情况，将来也可能被上级部门询问要求说明情况。

辩证看126号文影响

当前，城投拿地的目的恐怕主要不是虚增财政收入，而是托举市场。

据土言土语观察今年三轮土拍结果，民企全面收缩不拿地了，包括北京、上海这样的城市也就只有一两家民企参与土拍，剩下的全部都是央企和城投。郑州更惨，被剃了光头，只有保利一家央企参与了郑州第二轮土拍，其它全部是城投，一家民企都没有。

今年1-7月，全国地方一般公共预算收入、支出分别为6.75万亿、12.83万亿元，因土地市场低迷、多地发生流拍，1-7月土地出让收入累计同比下降了31.7% 而这还是在大量城投平台公司拿地托市的情况下。假如没有城投公司拿地托市，则地方政府土地交易和出让收入将更为惨淡。土地市场的下挫，尤其是流拍率的上升，将进一步打击房地产市场的信心，也会影响到“保交楼、稳市场”的实现。

因此，城投国企在这个阶段拿地托市是有一定积极意义的。这也是现阶段不能叫停城投拿地的原因之一。

对于126号文的影响可以辩证地看。

一方面，126号文要求“不得以国企购地方式虚增土地出让收入”，实际对城投也是一种解脱，可以以此为说辞婉拒财政部门以地换钱的要求，尤其是要求城投以畸高的价格拿地向财政输血。

另一方面，126号文也可以使财政进一步认识到，当地有具备实力的城投是多么重要，从而扎扎实实支持城投做大做强。

财政注资城投+政府配置资源予城投+城投增强市场化经营和融资能力+完成政府政绩目标+财政在城投的国有股权壮大+存量国有资产盘活变现溢价+财政增收

这是作者的主要理念，主要内容就是讲解这一理念的实现方法。这一理念我们已经讲了五年，取得了很好的效果。当前，大多数地方政府的财政部门对于支持城投发展还是非常积极的，但也有的财政部门还没有认识到做大做强城投对于新时代财政工作的意义。

如果城投自身实力不强，只是财政的一个预算单位，财政可操作的空间就会很小，财政安排城投购地就很容易被认定为虚增财政收入。而城投的实力增强之后，财政可操作的空间就大多了。同时，城投实力增强后，财政在城投的股份也增值了，财政向城投注资，实际上是增大财政在城投的股份。

第三，出台“授权开发、封闭运行、做大做强”的片区将增多。

临时性安排城投购地、财政返还土地出让金（通过预算以其他名目列支）容易被认定为虚增财政收入。而明确城投的开发建设经营任务，按照既定的“授权开发、封闭运行、做大做强”政策、计划出让土地和给予城投注资，城投实实在在做开发，则不易被认定为虚增财政收入式购地。

这将使出台类似政策的片区增多，有利于城投在进行片区开发的同时做大做强自己。

第四，126号文也会使城投认识到，加快转型、加强市场化运营能力的重要性。当前土地市场低迷的情况下，不是入手土地的好时机。但也有少数地块，未来是有开发前景的，受当前市场影响，土地出让价格非常低，这就出现了城投储备未来发展资产的良机，同时又能替政府托市。这对具有市场化经营能力的城投是一个机会，而对不具备能力的城投则是一个负担。

最后，地方政府为社会稳定，为托举房地产市场，可以多在“保交楼”方面多着力。城投可以在“纾困+房企代建”等模式中找到发展机会，同时增强自身的开发经营能力，逐渐做大做强自己，将来可以为政府和人民多做贡献。除了托举土地市场，城投也可以参与购买现房做保障房的业务，只要价格合适，规模合适，也可以做到多赢。而金融机构也可以从中找到业务机会。