作者 ：吴智勇

中建政研研究院副院长

自2014年10月国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，传统的地方政府举债融资发展的方式被改变，由此带来的地方城投公司尤其是区县级地方城投公司的职能转型。剥离政府融资职能，开展市场化经营、投资以及融资活动，市场化推动了区县级地方城投公司的转型发展，围绕区县级城投公司的融资发展职能，区县城投公司资产、债务、业务都要进行相应市场化的调整。

2015年1月河南省政府豫政办〔2015〕9号文《关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》发布五年来，河南省108区县城投公司根据指导意见精神围绕明确功能定位；加快法人治理结构改革；加快内部经营机制改革；加快推进监管体制改革；加快运营模式创新；加快融资模式创新；加快公私合作模式创新；加快资产证券化运用创新等八个方面进行系统转型改革取得了显著成效，其中三方之二区县城投公司公告公示完成市场化转型发展。

如汝州市在鑫源投资有限公司的基础上，先后成立了产业集聚县投资、建设投资等8家国有资本运营公司。2014年至2018年12月，汝州市9家投融资平台资产规模达到333.48亿元，融资到账134亿元，资产负债率45.80%，营业收入25.88亿元，利润总额3.42亿元，流动比率4.27，支持了一大批重点公共服务、基础设施以及产业项目。鑫源公司作为汝州市最大的投融资平台，长期主体信用等级被评为“AA”，一期城投债信用等级被评为“AA+”，投融资能力和信用等级位居全省县级投融资平台前列。

但值得注意的是，截止到2020年12月河南省108区县城投公司只有近30家拿到进入资本市场的入场券：实现主体信用评级“AA”级，发行公司债、企业债，项目收益债等进入资本市场直接融资。换句话说，通过五年的发展检验，仅有三分之一的区县城投公司完成了银监发〔2013〕10号认定标准下的市场化转型发展。

造成目前这种现状的核心制约因素之一就是区县城投公司的资产及资产结构问题：大多数区县城投公司的 存量资产多为公益性资产，资产质量不高，准经营、可经营资产较少，有效净资产规模偏小，难以实现主体信用评级“AA”级财务模型所要求的有效净资产规模。

河南省108区县级城投公司成立和发展过程中大都是承担政府公共基础设施建设和公共服务建设，通过委托代建政府公共基础设施模式注入或建设持有大量无法变现、流动性不足的公益性资产。如公立九年义务教育学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等纯公益公共基础设施。上述资产结构必然导致大多数区县级城投公司公益性资产体量占比过大，资产质量不高，流动性和可融资性较差，可经营、准经营且能够稳定产生现金流的优质资产比重过低，体量较小，达不到融资发债的要求和资产规模。

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自财政部财预〔2012〕463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》要求加强对融资平台公司注资行为管理，地方政府不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司到2017年的50号文都反复强调严禁将公益性资产和储备土地注入城投，因此城投公司先前注入的公益性资产理应剥离出去，即使尚未剥离出去的公益性资产也无法用于融资抵押和发债。2018年财金23号文和发改办财金194号分别从金融机构贷款和企业发债的角度对城投公司以公益性资产进行融资做了严格限制。

2018年2月国家发展改革委办公厅财政部办公厅联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》发改办财金〔2018〕194号文，文件要求申报企业拥有的资产“质量优良”、“权属清晰”，而且还详细列举了禁止注入的公益性资产的负面清单类型。

区县政府，既是区县城投公司的实际控制人，又同时掌握着本级国有资产的“大盘子”，对资产的配置掌握着绝对控制权，但由于部分国有资产前期手续不规范、资产注入涉及不同行业主管部门权益配置分割等现实因素。需要在区委区政府顶层设计层面，在对全区全县行政事业单位和区县属国有企业资产全面清产核资的基础上制定《资产注入和股权划转方案》具体操作层面，建议着重从以下几个方面入手解决资产配置和优化的痛点：

四大方面 解决资产配置和优化的痛点

一、清理包袱，剥离纯公益性资产转市场化运营维护。

是由政府国资部门拿出方案将纯公益性资产、房产和储备土地等不合规资产的剥离；二是对注入过程未履行法定合规程序的划拨类/出让类土地应及时规范整改，履行法定程序、补缴相应税费，完成经营性变更，办理权属证书，避免监管风险；三是将剥离出的存量义务教育学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等纯公益公用事业的维护保养清扫运营维护权通过整体授权或政府购买服务招标等合规方式由城投公司承接，政府行业主管部门与城投公司签订运营维护服务协议，依法合规将无效资产转为城投公司优质稳定的现金流。

二、盘活存量资产。

通过TOT模式将经营性资产有偿转让给区县城投公司，而非无偿划拨。区县政府通过近十几年来的基础设施和公共服务补短板，已经拥有相当规模的可经营资产。根据国发〔2014〕60号）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》规定：积极推动社会资本通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施、充电桩等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT“转让-运营-移交”）等方式运营管理。国家发改投资〔2017〕1266号文《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》规定：对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过TOT、（ROT改建-运营-移交）、（TOO转让-拥有-运营）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

完成市场化转型的城投公司显然可以作为社会资本参与承接上述项目，这样做的好处是：政府通过资产转让及时获得了现金收入，有效纾困区县财政预算资金池；而城投公司受让后可以通过预期收益权质押从政策性银行获得中长期低息项目贷款，这样一进一出，不仅壮大了城投公司资产也壮大了其现金流。因实行市场化公开有偿转让而非无偿划拨给区县城投公司，这种模式同时解决了原项目行业主管部门配合积极性的问题。既有效盘活了存量资产又依法合规壮大了区县城投公司的资产和现金流，同时也通过其专业优势解决了项目降低运营成本提高运营效率和质量的问题。

三、通过股权划转整合优化资产、资本和资源结构。

在完成区县属国有企业架构重整“1+N”的基础上比如当地政府向其无偿划入一家或若干家资产产权清晰负债率低，主做经营性业务的子公司，整合资产、资本和资源。做大一级公司，做强二级公司，做精做专三级子公司。通过组织架构重整使各平台业务清晰化、差异化。

大部分区县城投平台公司数量多且分散，资产规模小、业务定位不清晰，现金流较弱，融资较为受限且融资成本也相对较高，债务压力较重，发展受限。为了做大做强平台公司，扩大资产规模，使其在融资方面更具优势，并且提高资源利用效率，方便地方政府对其业务做出系统性的布局，将当区县城投公司整合成一个大型综合性城投集团。实现“集团化、市场化、资本化、精细化”四化协调高质量发展。

四、通过利息资本化降低资产负债率

根据笔者在服务地方县区城投公司市场化改革转型过程中，通过对部分公司财务报表梳理，发现部分城投公司仍然使用政府收付实现制会计准则，具体表现为收到财政拨付资金时，借记银行存款、贷记其他应付款科目；对外拨付资金时，借记其他应收款、贷记银行存款科目；产生借款费用时直接记入财务费用。而不是按照企业会计准则根据资金的性质、用途等确认相关科目，最终导致城投公司财务报表存在大量的其他应收款、其他应付款以及大量的财务费用，与公司的实际经营情况相背离，不能公允的反映公司的财务状况及年度经营成果和现金流量。同时城投公司不确认收入，不结转成本，项目借款利息不进行资本化处理，导致城投公司负债率持续攀升且年年亏损。

鉴于以上情况，建议城投公司采用企业会计准则进行账务处理，同时通过对自身项目的梳理，确认相关项目收入、结转项目成本；对符合利息资本化条件的借款利息进行资本化处理；通过上述手段，同时可以解决公司营业收入的问题，解决公司利润覆盖利息的问题，解决公司财务费用过高的问题，同时使公司的财务报表更能公允的反映公司的财务状况及年度经营成果和现金流量。

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