本文章为WEFore原创。

一、财办金【2017】92号解读

财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》）。

（一）政策出台背景

自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，经过各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。2017年以来，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上，为进一步纠正PPP泛化滥用现象，我们起草了《通知》，旨在以PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。

（二）《通知》主要内容

《通知》提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。

（三）“三项规定”加强PPP项目绩效管理

为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措：

一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。

二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。

三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

（四）《通知》规范了PPP项目融资管理

针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措：

一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。

二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。

三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。

（五）《通知》出台的作用和影响

《通知》的出台，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库，有利于正本清源，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后，将更加规范、更加透明，有助于项目的全生命周期管理。长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心，促进PPP事业长期可持续发展。

二、国资委【2017】192号文解读

11月24日，继《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”）后，又一重磅文件《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号文，以下简称“192号文”）发布。

（一）主要内容

《通知》从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究六方面来防范央企参与PPP的经营风险。其中，国资委对央企做PPP业务进行规模控制最受市场关注。《通知》要求，各中央企业对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。

（二）对央企开展PPP业务的影响

第一部分：坚持战略引领，强化集团管控

本部分明确：“明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任，由集团总部（含整体上市的上市公司总部）负责统一审批PPP业务”，说明此后PPP业务的投资审批权限一律上收至央企总部。但这一规定对央企的影响应该不会太大。因为一些央企虽然实行投资权限分级审批制度，但央企二级公司投资审批额度的权限往往较小（一般只有几个亿），绝大多数的项目的投资审批权限属于总部。

第二部分：严格准入条件，提高项目质量

本部分比较有约束力的是“严控非主业领域PPP项目投资”。这意味着，对于主业领域与PPP项目的建设、运营、机电设备等关系不相关的央企，未来参与PPP业务将受到严格控制。

第三部分：严格规模控制，防止推高债务风险

本部分对央企影响最大的是PPP可投资规模的影响。192号文提出要“对PPP业务实行总量管控”、“累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%”。这一条对央企PPP投资总量形成刚性约束。至于影响几何，一是要看各央企自身的净资产规模和已开展PPP的规模。二是要看通过分红、转让等收回的资金。192号文对建筑央企的影响应该最大的。建筑央企无论是在央企中，还是在所有的社会资本方中，都是PPP市场的绝对主力。根据基建通的统计，今年1-7月份，中国建筑、中国铁建、中国中铁、中国交建、中国电建、中国能建、中国中冶、中国化学八大建筑央企中标PPP项目的总规模为1.54万亿，市场占比76.6%（明树数据统计今年1-7月份全国PPP项目总成交规模为2.01万亿）。根据明树数据统计，2014年至目前，全国PPP成交总规模为9.7万亿，参考八大建筑央企今年1-7月份的市场份额，2014年以来八大建筑央企参与的PPP项目中标规模应在5-6万亿。根据八大建筑央企披露的报表，2016年末净资产合计为1.05万亿，2017年6月末净资产合计为1.12万亿，预计2017年末净资产合计为1.2万亿。按照50%的红线，八大建筑央企对PPP项目的净投资规模应限制在6000亿以内。在资金投入方面，按八大建筑央企合计中标规模5.5万亿计算，资本金比例25%，假设平均出资40%（考虑直接出资和购买基金中的份额），5.5万亿总规模的PPP项目需出资资本金约5500亿；在资金收回方面，由于这三年成交的PPP项目绝大多数还处于建设期，极少数刚进入运营期，分红占比极小；股权锁定期满能够实现转让的更是寥寥。因此现阶段通过分红和转让回收资金规模极小。在收回资金中，施工利润是否能纳入统计口径对建筑央企是个重大变数。如果施工利润不纳入收回资金的统计，现阶段八大建筑央企的净投资额度只有500亿元，按照上述的杠杆比例，即使考虑到未来施工利润留存导致净资产的增加，预计未来三年的八大建筑央企的投资空间也将受限于一万亿以内。如果施工利润可以纳入收回资金的统计口径，按照建安费占比60%、施工利润率10%、施工利润分成60%（60%为估计值，考虑联合体其他成员的分成、回补基金成本等因素），通过施工可以收回的资金约为2000亿元，相当于目前八大建筑央企PPP项目的净投资规模还有2500亿，如果再考虑施工利润留存导致净资产的增加，预计八大建筑央企未来三年还有2-3万亿PPP项目的投资空间。当然，192号文没有刻意提出施工利润是否可纳入收回资金的统计口径，但“等”字为后续的政策调节留下了足够的空间。

本部分要求“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”。对于建筑央企而言，资产负债率高是行业共性特点。很多建筑央企二级企业的资产负债率都高于85%。但文中对“不得单独投资PPP项目”没有明确界定是不允许单独代表本企业投资，还是不允许作为唯一社会资本方投资。我们判断，应该是指前者，意思是负债率高于85%子企业需要与内部其他成员企业共同组成联合体投资PPP项目。

第四部分：优化合作安排，实现风险共担

本部分中“不得引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”、“不得为其他方股权方出资提供担保、承诺收益等”将对央企的资本金融资产生重大不利影响。PPP项目的融资本就困难，此前有专家预测全国完成成交的PPP项目融资落地率仅1/5左右；资本金的融资尤其难，尤其对“出表”有诉求的央企，即使其具有央企的身份，但“出表”带来的许多苛刻要求使金融机构难以接受（会计师事务所对出表的认定比较严格）。半个月前，财办金[2017]92号文关于不允许“以债务性资金充当资本金”的规定，对PPP项目的融资已经产生了极大“杀伤力”。此前，央企在引入产业基金时，金融机构出于自身资金提前退出的考虑，往往将产业基金以“股东借款”形式充当项目资本金，也就是业内所称的“小股大债”模式。92号文的出台使“小股大债”模式基本上“寿终正寝”。一些银行目前已暂停资本金融资业务的审批，以消化研究如何应对92号文。“屋漏偏逢连夜雨”，国资委192号文的出台将对PPP项目的股权融资“雪上加霜”。金融机构的资本金“名股实债”和央企（包括其他社会资本）购买劣后级，是资本金融资市场最常见的做法。即使央企为其他股权方出资提供担保、承诺收益等增信也不鲜见。PPP大力推广三年多年，金融机构仍然是以债权的思维来做PPP项目的股权融资。此前，PPP相关政策已三令五申禁止地方政府引入“名股实债”的社会资本，但并未禁止社会资本对金融机构承诺“明股实债”。192号文禁止了央企对金融机构做出“明股实债”的承诺或保障。此外，金融机构为了使自身资金有足够的“安全垫”，往往需要央企购买劣后级。一些负债率较高的央企，为了实现出表，一般采用平层、双劣后等产业基金模式，但由于市场上只有极少的金融机构能做平层基金，而且会计师事务所在对平层基金的出表判断上非常严格，因此很多央企采用双劣后的产业基金模式，从192号文，央企购买产业基金中非单独劣后也被禁止。可以预料，192号文的出台，将对央企PPP项目的资本金融资产生极大的影响，对需要“出表”的资本金融资影响更大。

本部分中“项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东按照出资比例共同担保”，可以看出，192号文是鼓励将PPP的债务融资做成真正的项目融资；确需股东担保的，应由各方股东按照比例出资共同担保，对于央企，最起码不能超出自身出资比例进行担保。

第五部分：规范会计核算，准确反映PPP业务状况

文中提到“对确属无控制权的PPP项目，应当建立单独台账，动态监控项目的经营和风险状况，严防表外业务风险”。目前，一些资产负债率较高的央企在操作PPP项目一般都有“出表”的诉求，从而形成了表外业务。192号文虽然没有明确表外业务的控制规模，但表达了对表外业务风险的关切。

第六部分：严肃责任追究，防范违规经营投资行为

本部分最主要的意思就是，对于违反192号文，并且造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，要予以追责，“同时对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度”。

（三）对后续PPP市场的影响

一是央企挑选PPP项目将更加谨慎。在总量、融资双重受限的情况下，央企势必更加重视PPP项目的质量。二是倒逼央企加速“盘活存量”力度。这也是192号文鼓励的方向。由于50%的红线，后续央企将更加重视存量PPP资产的释放，以实现PPP资金平衡和循环。预计未来5年之后，我国将形成巨大的PPP股权转让和资产证券化市场。三是一些已落地的PPP项目将面临“烂尾”的风险隐患。在防范金融风险、货币政策持续从紧、PPP愈加规范、“降杠杆”等多种因素叠加的形势下，一些已成交的PPP项目融资恐怕难以落地，尤其是今年新成交的PPP项目，融资不落实势必对PPP项目开工建设产生不利影响。四是地方国企和民企将从中受益，获得PPP市场更大的空间。如果国资委对央企的政策导向传导至地方政府，地方国企也将受到限制，那样民企将成为192号文最大的受益者，当然民企在PPP市场空间的扩大也将是决策层所乐见的。五是倒逼金融创新。央企既是PPP市场最主要的玩家，也是金融机构最优质的客户群。92号文、192号文将对金融机构提出新的挑战，尤其是股权类业务。

附件：《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》国资发财管〔2017〕192号

各中央企业：

PPP（政府与社会资本合作）模式是我国基础设施和公共服务供给机制的重大创新，对于推进供给侧结构性改革、创新投融资机制、提升公共服务的供给质量和效率具有重要意义。近年来，中央企业主动适应改革要求，努力拓展市场，积极探索开展PPP业务，在推动自身业务快速发展的同时，有力支持了地方经济发展，取得了良好成效。为贯彻新发展理念，提高中央企业境内PPP业务经营管理水平，有效防范经营风险，实现规范有序可持续发展，现将有关工作要求通知如下：

一、坚持战略引领，强化集团管控。

各中央企业要紧密围绕企业发展战略和规划，建立健全本企业PPP业务管控体系，稳妥开展PPP业务。一是加强战略引领。立足企业功能界定与分类定位，结合企业战略和发展方向，充分考虑企业财务资源和业务能力，规划本企业PPP业务发展。PPP业务较为集中的企业应编制PPP业务专项规划，优化PPP业务布局和结构。二是完善全过程管控体系。建立健全PPP项目管理制度，从预算约束、事前可研决策、事中项目实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程，构建权责明晰的管理机制，加强企业投资、财务、法务、审计等部门的协同配合，形成管控合力。三是加强集团管控。明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任，由集团总部（含整体上市的上市公司总部）负责统一审批PPP业务。四是依法依规操作。加强投标管理及合同谈判，严格执行合规审查程序，切实防范PPP业务中的违法违规风险，妥善处理并及时报备重大法律纠纷集件。

二、严格准入条件，提高项目质量。

各中央企业要将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重，细化PPP项目选择标准，优中选优，规范有序参与市场竞争，有效应对项目占用资金规模大、回报周期长带来的潜在风险。一是聚焦主业。根据项目投资、建设、运营等环节特征准确界定集团主业投资领域，认真筛选符合集团发展方向、具备竞争优势的项目。将PPP项目纳入企业年度投资计划管理，严控非主业领域PPP项目投资。二是坚持“事前算赢”原则，在项目决策前充分开展可行性分析，参考本企业平均投资回报水平合理设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本，严禁开展不具备经济性的项目，严厉杜绝盲目决策，坚决遏制短期行为。三是认真评估PPP项目中合作各方的履约能力。在通过财政承受能力论证的项目中，优先选择发展改革、财政等部门入库项目，不得参与付费来源缺乏保障的项目。

三、严格规模控制，防止推高债务风险。

各中央企业要高度关注业务对企业财务结构平衡的影响，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等，量力而行，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水平。一是纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。二是集团要做好内部风险隔离，明确相关子企业PPP业务规模上限;资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。三是集团应加强对非投资金融类子企业的管控，严格执行国家有关监管政策，不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。

四、优化合作安排，实现风险共担。

各中央企业在PPP项目中应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定股权比例、融资比例，努力降低综合融资成本，切实做好项目运营合作安排，实现合作共赢。一是落实股权投资资金来源。各企业要严格遵守国家重大项目资本金制度，合理控制杠杆比例，做好拟开展PPP项目的自有资金安排，根据项目需要积报引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方，吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大项目资本金投入，但不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。二是优化债权资金安排。积极与各类金融机构建立PPP业务合作关系，争取长期低成本资金支持，匹配好债务融资与项目生命周期。三是规范融资增信。在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等;项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东接照出资比例共同担保。四是做好运营安排，探索多元化的项目回报机制。结合企业发展需要，不断提高PPP项目专业化运营管理能力，对于尚不具备专业化运营管理能力的项目，通过合资合作、引入专业化管理机构等措施，确保项目安全高效运管。五是积极盘活存量投资，完善退出机制。根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环。

五、规范会计核算，准确反映PPP业务状况。

各中央企业应当根据《企业会计准则》相关规定规范PPP业务会计核算。一是规范界定合并范围。根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系（如合营、担保、提供劣后级出资等），对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，按照“实质重于形式”原则综合判断对PPP项目的控制程度，规范界定合并范围;对确属无控制权的PPP项目，应当建立单独台账，动态监控项目的经营和风险状况，严防表外业务风险。二是足额计提资产减值准备。定期对PPP项目长期股权投资、取得的收费权、股东借款等资产进行减值测试，重点关注实际运营情况与项目可研预期差距较大、合作方付款逾期等减值迹象，及时足额计提减值准备，防范资产价值不实。三是规范核算项目收益。同时参与PPP项目投资、建设或运营的企业，应当合理划分和规范核算各阶段收益。

六、严肃责任追究，防范违规经营投资行为。

各中央企业要切实承担起对PPP业务管控的主体责任，加强对全集团PPP业务的审计与监督检査，不断提高PPP业务投资经营管理水平。要对PPP业务经营投资责任实施规范化、科学化、全周期管理，完善决策事项履职记录。对违反本通知要求，未履行或未正确履行投资管理职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的各级经营管理人员，要严肃追究责任，同时对PPP业务重大决策实施终身责任造究制度。

各中央企业要对照本通知要求，全面梳理已签约PPP项目，根据发现的风险和问题，及时完善制度，加强管控，提出应对措施。对存在瑕疵的项目，要积扱与合作方协商完善;对不具备经济性或存在其他重大问题的项目，要逐一制定处置方案，风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。

国务院国有资产监督管理委员会

2017年11月17日

三、《鼓励民间资本参与PPP项目的指导意见》解读

（一）主要内容

国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作[PPP]项目的指导意见》（以下简称《指导意见》），制定和完善PPP咨询业务操作标准规范，着力解决PPP项目工程技术、招投标、投融资、项目管理、法律和财务等方面难题，为民间资本PPP项目提供优质高效的咨询服务。

《指导意见》指出，发改委鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展，提高公共产品供给效率，加快补短板建设，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力；

《指导意见》主要内容有：创造民间资本参与PPP项目的良好环境；分类施策支持民间资本参与PPP项目；三、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产；持续做好民营企业PPP项目推介工作；科学合理设定社会资本方选择标准；依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同；加大民间资本PPP项目融资支持力度；提高咨询机构的PPP业务能力等八方面内容。

《指导意见》提出，提高咨询机构的PPP业务能力。咨询机构要坚持“合法、合规、专业、自律”的原则，深入研究民间资本参与PPP项目咨询服务新要求，加强PPP项目策划、论证、建设、运营阶段管理能力建设，准确把握民间资本参与PPP项目的商业诉求，提高项目全过程咨询服务能力。健全行业自律管理体系，通过PPP咨询机构论坛等多种形式，加强同业交流与合作。制定和完善PPP咨询业务操作标准规范，着力解决PPP项目工程技术、招投标、投融资、项目管理、法律和财务等方面难题，为民间资本PPP项目提供优质高效的咨询服务。

（二）主要影响

此次国资委加强央企PPP项目的参与监管，通过对国有资本参与PPP项目的适度控制，可以减少国有资本的参与，进而拓宽民间资本的参与积极性，从而优化PPP项目的资金来源，实现PPP项目多渠道筹措项目发展基金，多方分担投资风险、共享投资收益的项目发展初衷。

四、三大政策对比

从内容看，92号文和192号文基调一致，目的都是为了规范PPP项目运作，加强PPP领域风险管控。两个文件分别从地方政府和央企角度强调防范PPP异化为地方政府新的融资平台和防止推高央企的债务风险，一方面要清理项目库中地方政府违规举债担保以及不规范运作项目，一方面要央企做好事前经济性评估和严格规模控制。整体来看，两个文件的内容可统一理解为PPP领域去杠杆。而国家发改委印发的《意见》则可解读为PPP项目补短板，补齐PPP项目中民间资本份额不足、民营企业参与度不够的短板。

五、后续市场预测

首先在总量上会保持基本稳定；其次在领域上，预计其发展核心将围绕城镇化质量的提升。污水处理、垃圾处理等环保领域将继续保持领先。小城镇建设、产业园区、智慧城市、医养健康等提升城市竞争力和城镇化质量的项目，有望进一步增加。但单纯的市政基础设施建设项目，预计在PPP项目中的占比会有所下降；最后在参与方式上，预计联合体参与的比重将逐渐增加，央企与地方国企和民企的合作将日渐增多。

标签： #央企信托-192号盐城市级担保政信信托