一、 “一张图”模式发展背景

从20年代初期开始，随着国家工业化、城镇化建设脚步的不断推进，日益扩大的城市规模对政府的城市管理能力提出了新的要求，而城市的多部门分散管理，“条块分割”、“横向交叉”弊端暴露无遗，各部门根据自己的职能分工，制定了不同层级、不同类型的多种规划成果，影响了规划管理的科学性和管理工作的效率，不能满足城市的生产建设需求。因此，国家组建自然资源部意在从整体上对城市发展中的问题进行管理。

而国土资源“一张图”正是在这一背景下提出，其建设目标为服务“两统一”管理职责，支撑调查监测、管理服务、监管决策、系统共享；其内容为建设“一张网”“一张图”“一个平台”，以及调查评价、政务服务、监管决策三大应用体系。随着我国空间规划体系改革探索的推进，“一张图”的内涵也在不断深化，经历了从城乡规划“一张图”到“多规合一一张蓝图”，再到国土空间规划“一张图”的转变，在不同阶段其内涵和作用存在较大的区别。

二、 “一张图”模式内容解析

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》对国土空间规划“一张图”的描述可知，它是以自然资源调查监测数据为基础，建立全国统一的国土空间基础信息平台，并以信息平台为底板，结合各级各类国土空间规划编制逐步形成的，目的是推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。

“一张图”的构建包括三个步骤：一是基于“三调”成果整合规划编制所需的空间关联数据和信息，形成现状“一张底图”；二是推进各地国土空间基础信息平台的建设，推进国土空间总体规划、专项规划、详细规划的编制，平台汇交叠加，形成以“一张底图”为基础，可层层打开、动态更新的国土空间规划“一张图”；三是国土空间规划“一张图”监督实施信息系统的建设，通过调用国土空间信息平台的数据及工具库，开展国土空间规划动态监测评估预警与实施监督。

（1）平台是建设“一张图”的基础载体

其中要求以统一的标准纳入包括以三调为基础的一张底图、各级各类国土空间规划的成果数据、各类空间管理数据，以及相关的储存、计算、安全的基础配套。一张底图：以“三调”成果为基础，采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准，整合空间规划所需的相关数据和信息，包括基础测绘、资源调查、遥感影像、地理信息、地质信息、资源管理、社会数据、经济数据、国土空间信息等多元数据，通过数据融合、集成、质检等过程形成坐标、边界统一且随着年度国土利用变更补充调查、大数据以及部门间的信息共享及时更新与细化的底图。

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（2）各级各类国土空间规划成果数据

充分利用自然资源“一张图”中的底数数据和相关大数据资源，支撑统一的空间规划编制，科学统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度，统一空间管理规则，将相关数据沉淀到“一张图”主体智慧国土空间规划框架中，形成自然资源“一张图”中的底线数据。第三，从自然资源“一张图”中抽取相关要素，形成自然资源“一张图”若干专题中的重要子集——国土空间规划“一张图”，集中展示国土空间规划蓝图和国土空间开发利用管制规则。

平台总体框架图

来源：《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（2019）

（3）国土空间规划“一张图”实施监督系统

实施监督系统基于平台构建的一个应用系统，通过利用平台的基础数据，直接作用与辅助规划编制管理以及城市空间的管理，为逐步实现可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划提供基础，同时系统与“一张图”中其它应用系统相互衔接，为其它应用提供信息服务和基础依据，并汇集其它应用的反馈数据。根据国家的要求，该系统面向政府、自然资源主管部门及相关部门、规划编制、评估单位、科研院所、企事业单位、社会公众等多元主体，并提供国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划监测评估预警、资源环境承载能力监测预警等业务应用以及指标模型管理等支撑应用。

三、“一张图”模式特点分析

特点一：全要素、全覆盖、全过程信息服务

特点二：空间化可落地的量化指标管理

结合人口、活动、经济大数据，汇集空间单元的开发利用情况，进行时间、区域等多维度比对。从节约集约用地角度出发，汇集全市土地使用的情况、开发成本及地均GDP等经济数据，支持土地集约利用、存量挖掘等开发利用决策。

特点三：构建全业务管理闭环

系统通过构建监测评估预警数据体系编目、指标模型体系和标准库，打通数据通道，建立贯穿于业务实体中的预警探针，按行政层级落实监督预警的责任主体，实现智能化的动态监测、周期体检、专项评估、及时预警，实现对国土空间规划和实施落地的一站式监督管理。

特点四：构建长效机制

对全市域的监测数据进行统一管理，统一呈现，重点对数据的更新周期、更新时间线、覆盖程度、监测的具体指标时序变化趋势等进行持续监管，并以集中报表，图表联动的形式呈现，实现智能化动态监测。

四、“一张图”构建的意义

（1）城市发展思想的改变

空间规划改革，国土空间规划体系、“一张图”的构建是通过对空间资源的紧约束，去倒逼发展方式的转型，是城市建设理念由无序发展转向品质提升、全域管控、存量发展、统筹开发的一个重要里程碑，其代表的不仅是实践上更是思想上的转变。而城市作为一个三维甚至四维的空间，在这样的建设理念下，仅仅依靠传统规划偏二维的管控是不够的。因此各城市对立体空间进行管控的需求将变的愈加强烈，更加注重城市空间的改造提升和利用以及后续的管理过程。而城市设计作为立体空间深度刻画的有力工具和城市管控精细化延伸的有效手段，其作为管理角色的运作将得到重视，发展导向也将逐步从政绩表达转向实施落实、从设计导向转向管理并重。同时由于“一张图”权责分明、相互兼容、面向实施、统一管理等运行特点，城市设计制度化运作也是面向“一张图”的一个基础条件。在“推力”与“拉力”的共同作用下，形成了城市设计制度化运作的思想前提。

（2）多部门、多规划、多数据的融合

根据“一张图”内容与特点的解析，随着空间规划改革、“一张图”的建立，各类规划、国土空间基础数据、管理数据都将集中到“一张图”中并动态更新，同时各部门间的壁垒被打破，实现了各部门间的横向连通和数据共享。这种多部门、多规划、多数据融合的共生状态，形成了城市设计制度化运作行政操作上的契机。主要表现为以下两个方面：

首先，在“一张图”统一协调路径及并联审批系统构建的基础上，与城市设计相关的各部门可以进行实时沟通协调，共同协助并参与城市设计意愿收集、组织编制、审批等运作方式，使城市设计成果综合了相关部门的诉求与意愿。当城市设计成果纳入“一张图”后，由于统一的标准，各相关部门也可通过“一张图”方便的查阅、调取并使用城市设计成果。由此，城市设计解决了与过多部门管理事权关联所产生的负面效应（制度化阻力中所提到的部门难以沟通协调，各类城市设计被迫分散在各部门等负面效应），使城市设计得以构建统一的制度化运作方式，以及一套有效的保障措施。

其次，面向“一张图”的城市设计在编制与修改时，可以获取动态更新的遥感影像、基础地理、基础地质、地理国情普查等现状类数据，发改、园林、住建、交通、水利、农业等多部门共享的国土空间相关信息（规划及调查数据等）以及管理信息。并且这些数据均采用统一格式、坐标及边界，数据内容经过查验与兼容性检查。在此基础上，城市设计形成了完善的编制基础，减少了重复获取资料所浪费的资源，并从根源上抑制了城市设计与其它规划在工作和内容上的冲突与矛盾，为城市设计的制度化运作作铺垫。

（3）统一参与渠道的建立

根据“一张图”内容的解析，“一张图”应建设统一的公众参与系统。当城市设计在面向“一张图”运作时，公众可以通过参与系统统一接收信息的线上推送与公示，了解城市设计的制定过程与内容，并可通过参与系统迅速、统一地对城市设计编制内容及实施情况进行意见反馈。同时通过与实施监督信息系统、联合审批系统的衔接，可以使公众线上查阅规划及相关管理数据，并参与规划的管理与决策。而对于城市设计的管理者与编制者来说，也能通过统一的线上参与渠道，迅速地咨询并采集公众意见，来指导后续的编制与管理工作。由此，公众主动参与的便捷性、可行性与积极性都将大大提升，上位收集效率也同样得到提升。使城市设计在制度化运作中可快速的收集公众意愿，并反映在其运作的过程之中，解决了城市设计成果不符合或与公共需求相悖的现象，使城市设计制度化运作发挥实际效用。

（4）信息化管理的普及

随着“一张图”分布式信息化平台建设的全面推进，其将成为国土空间规划体系的“基础设施”和“神经中枢”，代表着城市管理数据化、信息化的全面普及。

根据上文“一张图”的内容及特点的分析，当城市设计面向“一张图”制度化运作时，城市设计可将相关数据、成果、工具按数字化的格式进行导入，借助“一张图”实施监督系统、并联审批系统等其它相关系统，实现资料的统一管理（包括可视化的检索查阅、修改、对比分析、更新等），并辅助城市设计的实施、监测、评估及动态维护等管理工作。在这种全面数字化管理的模式下，城市设计的管理效率大大增加，并减少了纰漏。由此，在面对大量城市设计共存的状态下，城市设计的统一、持续管理运作成为了现实，形成了城市设计制度化运作技术工具上的契机。

总之，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是国土空间规划体系建设的重要基础与保障，是贯穿国土空间规划全程的重要信息抓手。可针对指标模型标准体系根据新发展的需求动态变化情况，构建可拓展的指标模型标准体系，以高配置、高拓展能力提高建设效率。针对空间差异化大，不同区域的模型难以直接复用的问题，拆分出可以复用的模型基本组件与需要因地制宜的标准规范、运算规则、关键参数权重等，以可视化拖拉拽的形式支持快速的无代码模型注册及调用。针对数据繁多，动态监测评估预警维护成本大的问题，建立可持续的运维管理体系，充分考虑未来资源体系的可拓展性。通过系统对接、数据共享，实现节约集约高效利用的动态监测评估预警。针对信息传递成本高的问题，细化梳理可复用的基本配置单元，通过对数据源的选择，实现智能化的数据抽取，自动形成可视化、可读性高的专题报表，支持信息的导出与推送。

（国策研究）

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