摘要：在当年“房住不炒”的调控背景下，对地方政府而言，过去依赖房价、地价上涨驱动的“土地财政”模式亟需转变，各地财政为了自救纷纷出招，此前，四川阆中市以1.8亿元底价拍卖未来30年食堂食材配送特许经营权，引起巨大争议，最终被官方叫停。在当前存量债务压力与稳增长任务双重压顶的背景下，本文认为TOT模式下的存量资产盘活是一种可取的融资路径，在全国范围内，政府一般都是城市公共停车资产最大持有人和控制人，通过TOT模式盘活城市存量停车位资产，有利于解决城市发展资金问题，具有较大的推广价值。

一、TOT融资模式简介

TOT是英文transfer-operate-transfer的缩写，即移交—经营—移交。TOT模式已成为近年来国际上较为流行的一种项目融资方式。概括来说：第一步产权（经营权）转让, 按照相关政策，履行报批核准程序，把存量部分资产项目的产权（经营权）转让给投资方，双方约定一定的转让期限；第二步项目经营，在转让期限内，投资方全权享有经营项目及资源所带来的收益；第三步项目移交，经营期满后，项目再由投资方移交给转让方。从结果看，转让方通过项目融得资金，投资方通过项目运营收回投资并取得利润。从对象看，TOT转让的标的物可以是某项实物资产，也可以是无形资产比如特许经营权，而城市停车泊位（占道停车位或公共停车位）特许经营权的转让不涉及实物资产产权的办理，流程上更简洁快速，是一种风险较小、运作迅速且优质的融资方式。

二、政策依据和基础

2015年，国家发改委、财政部等六部门制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，其本质目的是引入市场竞争机制，将本应政府管理和提供的公共产品和公共服务交给社会资本经营，以扩大投资渠道和环境，提高基础设施和公用事业营运水平和效能。

《基础设施和公共事业特许经营管理办法》也是城市停车位特许经营的上位法依据。城市停车难题是由于近几年我国汽车保有量极速增长，导致的停车管理缺失，运营低效，加之城市公共停车资源是属于国有资产，可以合规合法地将公共停车泊位划为特许经营的项目。

城市停车泊位特许经营权项目通过TOT模式运作，一方面可以有效解决资金缺口，创新融资方式，政府获得一笔可观的资金，增加本级财政收入。另一方面能促进社会资源合理配置，提高资源利用效率。

三、合规性分析

（一）政府转让特许经营的行为合规

政府转让的停车泊位权属清晰，资产范围明确，不存在法定或约定的限制转让或限制抵押、质押的情形。同时，停车位特许经营权是一种无形资产，其首先本质上为一种资产，权利所有人当然可用于出售、转移、租赁或交换，符合国家法律法规的规定。因此，城市公共停车泊位可采取TOT模式运作。

（二）特许经营权交易流程合规

依据现行法规，特许经营权须“竞争性取得”（《基础设施和公用事业特许经营管理办法》2015）。政府拍卖特许经营权在竞标或拍卖阶段就引入竞争机制，通过第三方进行公开拍卖选择优胜者。价格通过投标或拍卖阶段的竞争而不是政府来决定，最终由市场定价。特许经营权的竞标或拍卖流程是公开的，中选者不一定是当地国资企业，理论上也可能是其他民营企业，只要是合法市场主体，均可参与。

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（三）不违反中央规范举债融资的相关规定

2017 年 5 月，财政部、发改委等六部委印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），从防范风险的角度，规范地方政府融资行为。主要是：规范融资担保行为，不得变相违规举债，不得以担保函、承诺函、安慰函等形式提供担保；与社会资本合作（PPP）和设立投资基金的，不承诺回购，不承担损失，不承诺最低收益等。

城市停车泊位项目采取TOT模式，实质为融资，但形式上并没有融资主体，筹集的资金全额上缴财政，不产生政府债务，不存在担保、回购和承担损失和承诺投资人收益的情况。

四、操作要点

（一）总体方案

在政府的组织下，将辖区内的停车泊位或公共停车场整体打包，授权项目主管部门（如国资局或者其他机构）作为转让主体和实施主体将车位及附属资产设施一定期限内的经营权转让给投资方，转让方获得一般公共预算下非税收入。投资方通过项目运营（视情况可设置政府可行性缺口补助）收回投资并取得利润，如有政府补助，转让方列入本部门预算，分年度支付投资方。

（二）实施步骤

1.根据 TOT 模式运作有关规定，结合项目需要，项目实施机构应组织编制项目实施方案，实施方案应包括的内容有：停车位的数量、位置，项目投资额，特许经营期限及实施进度，停车收费标准，投资回报，价格及其测算，可行性分析，特许经营协议草案，特许经营者应当具备的条件及选择方式，特许经营期限届满后资产处置方式，以及其它应当明确的事项。

2.项目相关主管部门应对方案进行全面评估和可行性论证，综合考虑政府对 TOT项目运营及风险管理能力、政府付费能力、项目回报机制等，组织制定实施 TOT 模式后的项目运营管理与考核办法。

3.项目实施机构将认证方案提交财政部门，配合其对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证。通过论证后，报请地方人民政府批准。（如不设置可行性缺口补助，此部分可省略）

4.经政府审核同意，批准并授权项目实施机构组织开展项目实施 TOT 模式。项目实施机构根据项目需求特点，综合专业能力、财务状况、投融资能力、商业信誉、市场信用、项目管理和运营管理经验等因素设置投资方资格条件，如公开拍卖，参照资产评估报告，设置拍卖底价，拍卖成交后签订转让合同。（如涉及可行性缺口补助，应根据《采购法》及相关规章，依法通过公开招标、竞争性谈判等方式等适当的采购方式，确定中选投资方并与其签订特许经营协议。）

5.投资方按照合同约定，及时将资金缴入财政指定账户。如涉及可行性缺口补助，项目实施机构应按照合同约定，及时将政府支付义务纳入同级政府预算。投资方可根据自身需要，自行通过银行贷款、企业债等方式实现融资结构多元化，合法开展项目融资工作。

6.项目实施机构应根据项目合同约定，监督投资方或项目公司履行合同义务，制订运营服务绩效标准和考核办法，对项目的运营情况进行监督和跟踪，定期监测项目运营、服务等绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

7.项目合同期满后，投资方应当以良好的运营和状态将停车泊位和设施、相关资料等无偿移交给实施机构。

五、实践案例

据不完全统计，省内外不乏采取TOT模式出让停车位特许经营权的案例，已有多个项目顺利落地：

2017年，四川首个以停车场收费权为标的物的TOT模式PPP项目落地。项目采取政府授予社会资本经营权的方式，将纳入项目范围内的9个停车场的特许经营权进行转让，总价值3.09亿元。

2018年，四川XX市X区拟将现代物流园、XXX还房等项目11628个停车位的经营权进行转让，合作期限10年，项目总投资估算约7.949亿元。

2021年，四川省XX县将城区街道、四大景区共计19123个停车泊位特许经营权TOT模式出让20年，出让成交金额约44500万元。

2022年，四川X市主城区和社区临时占道停车泊位及公共停车场泊位合计13933个，采用TOT模式出让22年，出让成交金额36000万元。

2022年，河北省X市城区共计71583个停车位，特许经营权出让年限25年，出让底价80272万元。

2022年，X市高新区智慧停车场项目特许经营权出让25年，成交金额30103万元。

2022年，浙江X市9218个停车位20年经营权6.4亿起拍。

六、结语

城市停车泊位是地方政府控制的优质资产之一，在地方财政吃紧的情况下，以停车泊位特许经营权为标的，通过TOT模式为地方政府融资，没有增加地方隐性债务风险，值得在实践中使之得到更广泛、更有效的应用和发展。

作者：刘科欣

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