一、 提出“1.5级”土地开发模式的背景
随着工业化、城镇化的快速推进，公共配套设施建设滞后，国有建设用地低效利用、闲置，规划缺乏弹性等一系列问题也造成了土地市场中的切实需求难以得到保障，这在一定程度上限制了城市建设和发展。党的二十大报告明确指出要着力构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略。为坚持节约集约、高质量发展，东莞、深圳、宜昌、青岛、珠海等城市相继开展了1.5级土地开发模式的创新实践和探索，盘活存量，做优增量。
二、什么是“1.5级”土地开发模式
1、 概念
土地 1.5 级开发是指，为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区土地预热，解决远景规划与近期开发诉求矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区条件成熟后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。
这一定义的重要内涵就是，不改变土地的权属和性质，只是短期租赁给承租人，在时机成熟时政府收回。
2、 意义
①实现了当前利用与长远管控相结合
政府将土地使用权短期出租给用地单位，由用地单位实施投资、建设、运营、管理。待租赁期满，包括土地使用权、建筑实体等将全部移交给政府，再由政府交给指定的部门或机构进行经营和管理。在片区土地开发过程中，有利于政府在土地预热阶段，与开发意向方提前实现战略合作，提升租赁地块及周边土地价值，为远期的二级开发做好充分准备。
②实现了闲置土地与资源价值的合理转化
1.5级土地开发多为短期租赁选址，一般选择片区内开发潜力大且风险较小的地块，租赁期间开发多为低成本可再利用建筑，可实现项目建设与资本投入的快速迭代。同时土地使用弹性大，投资风险低，能激发市场活力，带动资金滚动投入，实现价值的合理转化。
③实现了城市斑点与亮点的切换
对于投资商而言，1.5级土地开发模式能快速导入产业并进行开发建设，快速地培育产业和实现收益。对于政府，这一模式可以把收储的闲置国有土地或局部完成征收的已批未供土地以租赁的方式快速实现收益，形成产业集聚和规模效应，实现城市斑点与亮点的合理切换。
④实现了区域总体规划与分步实施的合理安排。
1.5级土地开发模式在保证不影响未来远景规划的前提下，对土地进行分区、分阶段利用有利于解决开发中存在的前期投入大、短期难以出形象、整体开发年限长等痛点问题，实现了区域总体规划与分步实施的有效衔接。
三、案例分析
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1、 前海万科企业公馆
万科企业公馆是前海首个1.5级开发项目，也是首个落成的商业办公项目，对国内的1.5级开发模式探索具有较大意义。该案例主要采用的是地区平台公司+头部房企的运作模式，万科为主要投资方，另通过基金管理募资作为项目公司的部分股本和市场运作，并建立了业绩补偿机制保障项目收益。其供地开发运营模式为万科企业公馆用地以协议方式将土地租赁给前海管理局下属平台公司，土地租期为十年，地上建筑物为装配式模块化建造，便于后期回收。土地租赁期间免收租金，十年到期后续期需要缴纳租金。随后前海管理局下属平台公司通过公开招标，以BOT（建设-经营-转让）的形式与深圳万科合作。由万科负责项目融资、建设、运营，享有收益权。
2、 东莞鳒鱼洲旧工业区活化项目
该案例的供地开发运营模式为：东莞实业投资控股集团有限公司全资子公司竞拍取得东莞市莞城区鳒鱼洲地块15年租赁权，地块面积约9.5万平方米。该子公司将依据规划，对该项目的三个特色功能区进行临时性用地的开发建设，而东莞实业投资控股集团有限公司则负责建设完成后的运用维护及收益分享。
这些项目的共同点在于建设投产快、方式灵活、成本低以及尽快抢占先机，凝聚人气。1.5级开发可以说是综合运用了弹性年期、集约奖励、需求管制等调节工具，符合土地改革方向，也满足产业发展差异化、多样化的用地需求。
四、总结
为加快推进1.5级开发模式的科学探索，还需要各地夯实制度基础，结合区域实际情况，出台相关实施办法，明确项目准入、建设标准、退出机制等相关要求；做好规划引领，科学分析1.5级开发地块的开发规模、规划功能，鼓励发展提供高品质服务和优质环境、加快高端产业与高层次人才集聚和相关配套服务的项目，实施弹性规划；创新土地要素供应机制，采用弹性方式供应土地，丰富土地资源供给方式、灵活配置土地资源；创新土地开发方式，鼓励采用模块化、装配式建筑，土地使用人可以更低的建筑成本、更快的速度完成建设，在后续利用上也更加灵活方便，为产业运营赢得时间。
（国策成都分公司 周雪婷）
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