来源：谭谈债市

摘 要

1、 政策端如何表述？

自19号文以来，政策端已经开始规范地方政府融资平台的融资职能，清理划清相关债务问题。

2010年国发19号文在明确地方政府融资平台定义的同时，就“对融资平台进行清理规范”进行了清晰的阐述，今后不得再承担政府融资职能。

自2014年43号文以来，政策端持续不断的就着“厘清地方政府和城投平台的关系、剥离融资平台公司政府融资职能，以及推动融资平台尽快转型为市场化运营的国有企业”等方面深化演绎。

2、 政府融资平台名单有哪些区分？

进一步而言，退出政府融资平台，首先便需要明确的一点是平台名单问题。通常意义上，地方政府融资平台的名单有两种，一是此前银监会建立的政府融资平台名单管理制度，二是财政部相应的城投名单。往退出政府融资平台名单方向思考，更多或还是聚焦到前者当中。

从银监发10号文的相关要求可以看出，退出融资平台名单的主体将划分为“退出为一般公司类”，而仍在名单内的则为“仍按平台管理类”统一监测和分类管理。

首先，融资平台名单内主体会有哪些约束？第一，对于新发放平台贷款有严格条件约束，融资平台新发放贷款必须满足六个前提条件；第二，平台贷款投向有严格控制。

可以看到，退出融资平台名单的主体一定程度上在融资渠道以及融资约束上有所边际放宽，但在当前的政策框架体系下，经过了2018年以来政策端自上而下的全面规范，在银保监15号文的框架下，无论是流贷还是项目贷款，都是“按规矩办事”，从这个角度来看，或许边际变化并不会很大，当然微观实操当中不排除会呈现细节上的差异。

故而宣布“退出政府融资平台”我们理解更多是在名义和合规性角度出发，往更为规范性的方向发展，从制度和管理的角度出发，自上而下视角便不难理解这当中的微妙之处。

此外，对于退出政府融资平台的主体，从信用基本面的角度切入来看，退出政府融资平台实质上并不会直接影响主体的信用资质，无论是资产还是债务端，根本上还是观察区域实力以及平台公司自身的定位和业务情况，短期内并不会因为规范性因素的变化产生直接影响。

3、 有哪些城投“退出政府融资平台”？

据不完全统计，今年有94家企业宣布退出政府融资平台，自2015年以来合计已有超500家，主要分布在浙江（294家）、河南（63家）、江苏（68家）等省份。

聚焦发债城投，历史共有90家城投“退出政府融资平台”，其中今年有12家；此外，对未发债平台向上穿透后，有36家发债城投自身虽未宣布退出政府融资平台，但下属子公司已退出。

风险提示：城投口径偏差；部分数据缺失所导致的偏差；宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。

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近期江苏省有不少城投宣布“退出政府融资平台”，引发市场高度关注，其实2022年当中其他区域也存在不少此类情形，该如何理解和看待这一现象？本文聚焦于此。

首先，关于“退出政府融资平台”、“不承担政府融资职能”，政策端有哪些表述？

1

政策端如何表述？

自2010.06.10，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）以来，政策端对于城投一直处于不断规范和约束的过程当中：

国发19号文在明确地方政府融资平台定义的同时，就“对融资平台进行清理规范”进行了清晰的阐述，今后不得再承担政府融资职能。

“ （1）对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。 （2）对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。 对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范“

而后财政部就着国发19号文出台了财预[2010]412号文，从财政的角度进一步明确关于融资平台进行清理规范。

从这个阶段开始，政策端已经在开始规范地方政府融资平台的融资职能，清理划清相关债务问题。

2014年后则措辞更加清晰，2014.09.21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），明确“剥离融资平台公司政府融资职能”，新预算法颁布下为地方政府开了举借法定债务这一“前门”，那么在堵“后门”上则需有所规范。

相应的自43号文以来，政策端持续不断的就着“厘清地方政府和城投平台的关系、剥离融资平台公司政府融资职能，以及推动融资平台尽快转型为市场化运营的国有企业”等方面深化演绎。

2017.4.26《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）以及《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号）当中的相关表述便指向很明确。

“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”——财预[2017]50号文

“按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷……支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”——国办发[2018]101号文

2

政府融资平台名单有哪些区分？

进一步而言，退出政府融资平台，首先便需要明确的一点是平台名单问题。

通常意义上，地方政府融资平台的名单有两种，一是此前银监会建立的政府融资平台名单管理制度，二是财政部相应的城投名单。

前者是由各银行分支机构对所在地区符合要求定义的城投平台统计上报，而后者则是由财政部对相关系统当中涉及的地方政府融资平台的债务明细进行统计、监管，全方位监测把控债务的化解缓释情况。

往退出政府融资平台名单方向思考，更多或还是聚焦到前者当中：联系到2013.04.09《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号文， 其对融资平台名单的管理完善逻辑、退出平台的条件都有明确的规定（彼时2010-2013年围绕银监会为监管主体，每年都有相关文件出台）。

聚焦到平台退出的条件上，银监发10号文有所明确，五个方面：

一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人； 二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计； 三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖； 四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格； 五是诚信经营，无***记录，可持续独立发展。

并且在平台退出的程序上，也有明确阐述：

（1）一是牵头行发起。由牵头行发起，各债权银行认真审核并形成一致性退出意见。 （2）二是各总行审核批准。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核拉准。 （3）三是三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。 （4）四是退出承诺。在三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为"退出类"平台新增贷款提供任何担保；各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。 （5）五是监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地监管机构报备，监管机构在融资平台报表中标示退出。平台退出时间以三方签字时间为准。

从银监发10号文的相关要求可以看出，退出融资平台名单的主体将划分为“退出为一般公司类”，而仍在名单内的则为“仍按平台管理类”统一监测和分类管理。

那么关键在于，没有退出融资平台的、“仍按平台管理类”的主体会有哪些约束，退出政府融资平台后，我们在分析主体信用资质上会有哪些差异？

首先，融资平台名单内主体会有哪些约束？

第一，对于新发放平台贷款有严格条件约束，融资平台新发放贷款必须满足六个前提条件：一是现金流全覆盖；二是抵押担保符合现有规定，不存在地方政府及所属事业单位、社会团体直接或间接担保，且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；三是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源；四是借款人为本地融资平台；五是资产负债率低于80%；六是符合《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)文件有关要求。

第二，平台贷款投向有严格控制：对于“仍按平台管理类”，新发放贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项；三是符合《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发[2012]162号)要求，已列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；四是保障性安居工程建设项目；五是工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目。

可以看到，退出融资平台名单的主体一定程度上在融资渠道以及融资约束上有所边际放宽，但在当前的政策框架体系下，经过了2018年以来政策端自上而下的全面规范，在银保监15号文的框架下，无论是流贷还是项目贷款，都是“按规矩办事”，从这个角度来看，或许边际变化并不会很大，当然微观实操当中不排除会呈现细节上的差异。

故而宣布“退出政府融资平台”我们理解更多是在名义和合规性角度出发，往更为规范性的方向发展，从制度和管理的角度出发，自上而下视角便不难理解这当中的微妙之处。

此外，对于退出政府融资平台的主体，其中一项要求便是该类别城投公司存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。 这是否意味着隐性债务清零？

从隐性债务的定义和化解逻辑出发理解，两者之间并没有直接的关联，债务当中需要财政偿还的部分纳入预算后落实资金来源，整改合规并不意味着需要当前时点就全部偿还，而是做好规划和计划安排。

最后，从信用基本面的角度切入来看，退出政府融资平台实质上并不会直接影响主体的信用资质，无论是资产还是债务端，根本上还是观察区域实力以及平台公司自身的定位和业务情况，短期内并不会因为规范性因素的变化产生直接影响。

3

有哪些城投“退出政府融资平台”？

上述逻辑分析阐述完，我们进一步梳理看一看有哪些城投，退出了政府融资平台？

据不完全统计，今年有94家企业宣布退出政府融资平台，自2015年以来合计已有超500家，主要分布在浙江（294家）、河南（63家）、江苏（68家）等省份。

不同省份城投退出融资平台的节奏和时点存在一定差异，浙江省城投在2019-2020年密集宣布退出，而江苏省68家企业均为今年10月以来密集宣布退出。

进一步聚焦发债城投，历史共有90家城投“退出政府融资平台”，其中今年有12家，主要集中在AA+及以下主体，且以区县级为主。

此外，对未发债平台向上穿透后，有36家发债城投自身虽未宣布退出政府融资平台，但下属子公司已退出。

风险提示

1、城投口径偏差。本文所采用的城投口径系非传统产业类的广义城投口径，较传统意义上的城投，口径更为广泛。

2、部分数据缺失所导致的偏差。由于部分城投公司历年年报数据缺失，或会导致相关指标计算有偏差。

3、宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。债务风险与经济发展紧密相关，宏观经济下行或导致各地偿债压力超预期抬升。

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